Dette blogginnlegget stod opprinnelig på trykk i Klassekampen 15. oktober 2020.

Da mål- og resultatstyring ble innført i norsk forvaltning, var det for å komme bort fra detaljerte instrukser om ressursbruk og enkeltoppgaver og gi statlige virksomheter større handlingsrom. Styringsprinsippet var basert på tillit til at de som sitter nærmest problemet er best i stand til å løse det. Slik sett er mål- og resultatstyring til forveksling likt det som gjerne kalles tillitsbasert styring – og som mange ønsker å erstatte målstyringen med.

Alt var ikke bedre før: detaljstyring av budsjetter og stillinger

Før reformperioden i forvaltningen på 1980- og 90-tallet hadde statlige virksomheter minimale muligheter til selv å vurdere hvordan ressursene kunne brukes mest mulig effektivt. De hadde for eksempel ikke anledning til å kutte i driftsbudsjettet for å frigjøre midler til økte investeringer, og de kunne ikke overføre ubenyttede driftsbevilgninger fra ett år til et annet. Stillingshjemler var bundet til bestemte tjenestesteder og oppgaver, så hvis en ansatt sluttet kunne man ikke uten videre bruke frigjorte lønnsmidler til andre, høyere prioriterte oppgaver.

Budsjettsystemet var både sentralisert og detaljorientert. På DFØs styringskonferanse tidligere i år fortalte professor Einar Lie om hvordan Finansdepartementet finstyrte tildelingen av budsjettmidler. De vurderte for eksempel hvorvidt Glitre sanatorium virkelig trengte en ny strykepresse. Om det var riktig at taket på Roald Amundsens gamle hjem måtte skiftes og i så fall på hvilken måte. Eller hvorvidt en bestemt skattefunksjonær hadde behov for bil i tjenesten eller burde bruke sykkel i stedet. Departementet hadde også et eget stillingsutvalg der hver eneste nye stilling i statsforvaltningen ble diskutert inngående før de ordinære forhandlingene om statsbudsjettet startet.

Behov for reformer

Norge var ikke alene om detaljert aktivitetsstyring den gangen. Både her og i andre OECD-land var det derfor stadig flere som stilte kritiske spørsmål til virkemidlene i styringen og statens evne til å løse oppgaver på en effektiv måte. I 1983 nedsatte Finansdepartementet Haga-utvalget som fikk i oppdrag å vurdere produktivitetsfremmende reformer i budsjettsystemet. Utvalget anbefalte at styringen i større grad rettet seg mot målenefor virksomhetenes aktiviteter, og at virksomhetene fikk større frihet til å avgjøre hvordan målene best kunne nås. Til gjengjeld måtte de få tydeligere krav til rapportering om resultatene i etterkant. Ifølge utvalget ville et slikt styringsprinsipp gi økt produktivitet og samtidig gi Storting og regjering større mulighet til å bruke statsbudsjettet som et redskap til å realisere politiske mål. Utvalgets innstilling la grunnlaget for budsjettreformen som ble vedtatt i Stortinget i 1986, der prinsippet om mål- og resultatstyring ble fastsatt for første gang.

På 1990-tallet kom det etter hvert flere reformer som skulle gi statlige virksomheter økt handlefrihet i bruken av ressursene. Med budsjettreform og nytt økonomiregelverk i 1997 fikk de større frihet til å disponere både budsjettmidler og stillingshjemler. Motstykket var krav om rapportering av resultatene slik at det var mulig for oppdragsgiver å vurdere om fellesskapets midler ble brukt på en forsvarlig og fornuftig måte.

Vi er fortsatt ikke i mål

Har statsforvaltningen klart å etterleve intensjonene om mer overordnet, tillitsbasert styring? Svaret er både ja og nei. Vi er milevidt unna detaljstyringen av budsjetter og stillingshjemler som rådet fram til 1990-tallet. De aller fleste virksomheter fokuserer også på brukernes behov på en helt annen måte enn tidligere, og følger med på om de klarer å skape forbedringer eller ikke.

Samtidig ser vi fortsatt for mange eksempler på at forvaltningen setter mål for enkeltaktiviteter snarere enn de ønskede resultatene. Eller retter oppmerksomheten mot det som er lett å telle framfor å gjøre helhetlige vurderinger av måloppnåelsen. Mange klager dessuten med rette på for mye rapportering og at dette går ut over den jobben de egentlig skal gjøre. Det styres fortsatt for mye i smått og for lite i stort.

Alle vi som ønsker bedre styring i staten har dermed fortsatt en jobb å gjøre, enten vi kaller det målstyring eller tillitsbasert styring. Grunnleggende sett ønsker vi oss heldigvis det samme.