Hva er viktig i del III?

Del III er kjernen i virksomhetens faglige rapportering til departementet. Virksomheten redegjør for hvordan vedtak og føringer fra Stortinget er fulgt opp. Innholdet i del III bør dekke de forhold som tildelingsbrevet fokuserer på, og inneholde annen informasjon av betydning for departementets styring og oppfølging, jf. punkt 2.3.3 i bestemmelsene: «Årsrapporten skal gi et dekkende bilde av virksomhetens resultater og gi departementet grunnlag for å vurdere måloppnåelse og ressursbruk.»

Del III skal gi oversikt over, og innsikt i virksomhetens prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse. Utgangspunktet for redegjørelsen er overordnede mål og styringsparametere fra tildelingsbrevet. I tråd med prinsippet om overordnet styring av underliggende virksomhet og handlingsrom og frihet i oppgavegjennomføring, bør disse målene uttrykke ønsket tilstand for en eller flere konkrete bruker-/målgrupper.

Vurderingene bør besvare om virksomheten har gjort de riktige valgene av virkemidler (produkt- og tjenesteleveranser) og om det er arbeidet riktig med disse, det vil si med best mulig anvendelse av medgåtte ressurser. Dette bør drøftes i et ettårig og flerårig perspektiv, fordi det tar tid å realisere ønskede effekter for brukere og samfunn. Informasjon om tilstand, og tilstandsendring, må samles inn systematisk slik at det er mulig å påvise faktisk endring i tilstand. Videre bør virksomheten søke å belyse sammenhenger mellom leverte produkter og tjenester og observerte/kartlagte effekter og vurdere i hvilken grad virksomheten har bidratt til effektene.

Ovennevnte vurderinger inngår i grunnlaget for en strategisk styringsdialog, og departementets videre oppfølging av virksomhetens resultater, herunder rapporteringen til Stortinget. Intensjonen med strategisk styring er å gi virksomheten et handlingsrom i valg av virkemidler og frihet i oppgavegjennomføringen. Handlingsrommet fordrer imidlertid at virksomheten leverer god styringsinformasjon slik at departementet kan ivareta sitt overordnede styrings- og kontrollansvar.

Årsrapporten, og særlig del III, er viktig i denne sammenheng. God og tilstrekkelig detaljert informasjon i årsrapporten bør redusere departements behov for å fastsette eksplisitte krav til leveranser / tjenesteproduksjon og virkemiddelvalg i eksempelvis tildelingsbrevet. Unødvendig detaljstyring reduserer i utgangspunktet virksomhetens frihet i oppgaveløsningen.

Departementet kan likevel, ut i fra egenart, risiko og vesentlighet, ha behov for å fastsette eksplisitte krav til virksomhetens produkter og tjenester, for eksempel om omfang og kvalitet. Departementet bør imidlertid begrunne slike krav med referanse til ønskede brukereffekter. Fastsettelsen av rene oppdrag for virksomheten bør også referere til ønskede brukereffekter. På denne måten retter departement og virksomhet oppmerksomheten mot brukereffekter selv om enkelte rapporteringskrav omhandler volum og kvalitet, eller gjennomføring av oppdrag.

Resultatkjeden¹¹ er en modell som kan brukes til å illustrere hvordan en virksomhet via ulike aktiviteter omformer innsatsfaktorer til produkter eller tjenester med sikte på å bidra til ønskede effekter for brukere og samfunnet. Andre forhold og andre aktører kan også påvirke brukere/målgrupper og de effekter disse opplever. Det kan også oppstå utilsiktede effekter. Resultatkjeden:

En god del III belyser virksomhetens bidrag til observerte/kartlagte bruker- og samfunnseffekter, andre forhold og andre aktører som påvirker, og eventuelle utilsiktede effekter som har oppstått. Ovennevnte bør understøttes av evalueringer og andre kvalitative undersøkelser som fanger opp effekter av langsiktig arbeid. For å være dekkende må del III også inneholde faktaopplysninger og analyser om medgåtte ressurser og leverte produkter og tjenester. Redegjørelsen kan, men behøver ikke omfatte alle leddene i resultatkjeden. Omfanget må vurderes ut i fra et vesentlighetskriterium.

Ofte vil det være hensiktsmessig å tone ned ren aktivitetsredegjørelse da det tematisk ligger nært opp til omtale av virksomhetens produkt-/tjenesteleveranser.

Figuren under illustrerer de sammenhengene som det er formålstjenlig å belyse i del III for å få frem læringsaspekter og et godt grunnlag for den strategiske styringsdialogen:

DFØs kartlegging av årsrapporter¹² viser imidlertid at statlige virksomheter har lagt mer vekt på rapportering om gjennomførte aktiviteter, enn sammenhengen mellom produkter og tjenester som har vært levert og de bruker- og samfunnseffekter virksomheten arbeider for å oppnå på sikt. Her er det et betydelig forbedringspotensial.

En statlig virksomhets virksomhetsidé eller samfunnsoppdrag omtaler bestemte forhold gjeldende for et individ eller grupper av individer som virksomheten arbeider spesifikt mot å opprettholde på et godt nivå eller endre til et bedre nivå. Ønskede effekter er utgangspunktet for de vedtak og føringer som Stortinget fatter og for den videre operasjonaliseringen av disse som skal komme til uttrykk i overordnede mål i tildelingsbrevet fra departementet. Ønskede effekter er med andre ord utgangspunktet for den bevilgningen som virksomheten får. Det er derfor naturlig og en klar forventning fra departement og fra Storting om at redegjørelsen om bruken av disponerte midler har omtale av effekter som utgangspunkt. Forventningene knytter seg til på best mulig vis å belyse en direkte sammenheng mellom produksjon/tjenesteleveranse og effekter. Selv om virksomheten ikke kan godtgjøre «100 %» sammenheng mellom virkemidler og effekter har vurderingen verdi – og inngår i dialogen med departementet om tilpasninger i virkemiddelvalget for best mulig innsats opp mot samfunnsoppdraget. Dette vil i mindre grad gjelde virksomheter som er definerte som rene oppdragsutøvere. Den definisjonen bør framgå av instruksen. Når virksomhetens egenart kjennetegnes ved at den har en slik rolle tilpasses etatsstyringen deretter. En slik etatsstyring innebærer at departementet selv tar ansvar for virkemiddelvalget. Da har departementet samtidig ansvar for å framskaffe informasjon om hvordan virkemiddelvalget står seg over tid i forhold til ressursinnsats og de brukereffektmål som virkemidlene var innrettet mot. Stortinget vil forvente en rapportering som setter ressursbruk, virkemiddelvalg og virkningene av disse i sammenheng også nå virksomheten er ren oppdragsutøver. For en del virksomheter vil ikke dette gjelde for hele virksomheten, men kan gjelde deler av denne. Disse variasjonene er det viktig å omtale i instruksen for virksomheten.

Hva bør del III inneholde?

En god del III gir både oversikt og innsikt i virksomhetens prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse, både i et ettårig og flerårig perspektiv. Del III bør også lede frem til refleksjoner om hva virksomheten har lært, og hvordan årets erfaringer kan danne grunnlag for forbedringer eller endringer. Det er ingen bestemte regelverkskrav til hvordan del III skal utformes. DFØ oppfordrer departement og virksomhet til å enes om struktur, type innhold og detaljeringsnivå for redegjørelsen, slik at det blir samsvar mellom forventninger og rapportering. Strukturvalget handler om hvordan virksomhetens prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse kommuniseres. Struktur velges med utgangspunkt i virksomhetens størrelse, kompleksitet, egenart og risiko.

Del III er vanligvis den mest omfattende og detaljerte delen av årsrapporten. For virksomheter som er komplekse eller har en omfattende tjenesteproduksjon anbefaler DFØ at virksomheten vurderer om det er hensiktsmessig med en samlet vurdering av prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse i del III. For andre virksomheter kan den samlede vurderingen ivaretas i del I, Leders beretning. Dersom departement etterspør en egen «utkvittering» av tildelingsbrevet kan en slik oversikt gis i et eget avsnitt i del III. Alternativt kan svar på rapporteringskrav i tildelingsbrevet inkluderes der det hører hjemme i den øvrige redegjørelsen i del III. Tematisk kan redegjørelsen i del III struktureres med utgangspunkt overordnede mål, tjenesteområder eller strategisk satsninger, eventuelt annet som passer bedre. De tre nevnte alternativene omtales senere. Basert på virksomhetens vurderinger av ovennevnte forhold kan del III inneholde følgende innholdselementer:

Hvordan utforme del III?

Samlet vurdering av prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse

Dersom virksomheten velger å inkludere en samlet vurdering i del III bør den oppsummere og vurdere årets prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse, herunder sammenligning med tilsvarende for tidligere år. Samlet vurdering bør også trekke frem vesentlige erfaringer og lærdommer og antyde hvilke endringer som eventuelt bør gjøres med prioriteringer og ressursbruk fremover for å bidra til bedre resultater og høyere grad av måloppnåelse. Det er naturlig at hovedkonklusjoner herfra reflekteres i del I, Leders beretning, og er sentralt i styringsdialogen mellom departement og virksomhet.

Prioriteringer og ressursbruk

Virksomhetens prioriteringer viser hva virksomheten har valgt (eksempelvis basert på strategi) eller fått føringer om (eksempelvis i tildelingsbrev) å sette først, med andre ord det som er viktigst å gjennomføre, bidra til eller oppnå. Prioritering betyr også å velge bort, det virksomheten velger ikke å gjøre (gjøre mindre av) eller ikke satse (satse mindre) på å oppnå.

Tydelighet om virksomhetens prioriteringer, og om disse faktisk har vært fulgt, er nyttig informasjon for å forstå og tolke virksomhetens omtale og vurdering av ressursbruk, resultater og måloppnåelse. I denne sammenheng er det viktig å tydeliggjøre virksomhetens handlingsrom, virksomheten kan vanligvis ikke prioritere å fordele ressurser fritt, det er ofte bindinger, for eksempel i lover og regler eller krav i tildelingsbrev som setter føringer for hva og hvem som skal prioriteres.

Virksomhetens ressursbruk sier ofte mye om virksomhetens prioriteringer i praksis. Med ressursbruk menes i denne sammenheng virksomhetens utgiftsnivå/kostnadsnivå og hvordan utgiftene/kostnadene fordeles.

Oversikter som viser ressursbruk fordelt mellom ulike overordnede mål, tjenesteområder eller strategiske satsninger, både relativt (prosentandel) og absolutt (i kroner) kan gi gode indikasjoner på virksomhetens faktiske prioriteringer dette året. Tabeller eller figurer som viser virksomhetens ressursbruk, for eksempel utgifter/kostnader samlet for virksomheten, samt omtale og vurdering av utvalgte nøkkeltall, for eksempel de nøkkeltall som vises frem i del II, god praksis. For å se ressursbruken og nøkkeltallene i en sammenheng kan det være nyttig å sammenligne med tilsvarende tall for tidligere år, og kort kommentere utviklingen. For eksempel kan vesentlige endringer fra tidligere år være kursendring som det kan være hensiktsmessig å kommentere. I hvilken grad ressursbruken gjenspeiler prioriteringene på ulike overordnede mål eller lignende, enten i strategien og/eller tildelingsbrev, hører med i den samlede vurderingen.

Resultater og måloppnåelse

I den samlede vurderingen trekker virksomheten frem årets mest vesentlige resultater, og konkluderer i hvilken grad resultatene innfrir mål og resultatkrav på ulike nivåer. Vurdering av årets resultater og måloppnåelse opp mot tilsvarende fra tidligere år hører også med her. Det er også viktig å vurdere virksomhetens virkemiddelbruk, eksempelvis om resultatene på effektnivå kunne vært bedre om produkt/tjeneste miksen hadde vært annerledes, om kvalitet eller volum for de ulike produkter/tjenester hadde vært annerledes.

Oversikt over rapporteringspunkter fra tildelingsbrevet

Dersom departementet etterspør en egen «utkvittering» av tildelingsbrevet foreslår DFØ at dette ivaretas med oversiktlige tabeller, for eksempel en tabell med resultater opp mot mål og resultatkrav og en tabell med status for oppdrag, i et eget avsnitt i del III.
Tabell med oversikt over resultater per mål kan for eksempel presentere mål og styringsparametere, oppnådde resultater, eventuelle resultatkrav og tilsvarende resultater for tidligere år (x-1, x-2 …). I tillegg bør virksomheten gi sin vurdering av måloppnåelse (resultat i forhold mål og eventuelt resultatkrav). Fargekoding er et eksempel på slik vurdering: grønn (god), gul (middels) eller rød (dårlig). I tabellen bør virksomheten også referere til utdypende omtale og vurdering av måloppnåelse senere i del III. For eksempel slik:

Tabell med oversikt over oppdrag kan for eksempel gi en kort beskrivelse av oppdragene, og status for gjennomføring, for eksempel grønn – gul – rød fargekoding. Også i denne tabellen bør virksomheten kommentere status/resultat og referere til utdypende omtale og vurdering av oppdragenes betydning for måloppnåelse senere i del III, når det er relevant. For eksempel slik:

Redegjørelse per overordnet mål, tjenesteområde eller strategisk satsning

Redegjørelsen skal gi både oversikt og innsikt i virksomhetens prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse. Virksomheten kan for eksempel redegjøre samlet per overordnet mål, tjenesteområde eller strategiske satsning, eller oppdelt per delmål innenfor overordnet mål, per produkt/tjeneste innenfor tjenesteområde eller hvert «tiltak/prosjekt» innenfor hver strategiske satsning.

Tjenesteproduksjon og effekter for brukere/målgrupper og samfunnet bør det uansett fokusere på. DFØ anbefaler at aktiviteter omtales og vurderes dersom det bidrar til å belyse virksomhetens bidrag til observerte/kartlagte effekter utover det som fremkommer i omtale og vurdering av produkter og tjenester. Det er ikke ønskelig med omfattende aktivitetsredegjørelse i del III. Med utgangspunkt i virksomhetens valgte tema bestemmer virksomheten hvordan den vil inndele redegjørelsen ytterligere.

Tema og nærmere strukturinndeling velges med hensyn til virksomhetens størrelse, kompleksitet, egenart og risiko. De tre nevnte alternativene omtales nedenfor.

Redegjørelse per overordnet mål

• Inviterer til en strategisk styringsdialog i samsvar med økonomireglementet § 4 og punkt 1.5 i bestemmelsene.
• Belyser virksomhetens prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse per overordnet mål.
• Har omtale og vurdering av hvordan virksomheten, med sine produkter og tjenester, bidrar til observerte/ kartlagte effekter for brukere/målgrupper og samfunn, opp mot overordnede mål.

Redegjørelse per tjenesteområde

• Inviterer til en mer operativ styringsdialog.
• Belyser virksomhetens prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse per tjenesteområde.
• Har omtale og vurdering av hvordan hvert enkelt tjenesteområde, med sine produkter og tjenester bidrar til observerte/ kartlagte effekter for brukere/målgrupper og samfunn.

Redegjørelse per strategisk satsning

• Inviterer til en mer spisset styringsdialog om utvalgt virkemiddelbruk.
• Belyser virksomhetens prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse knyttet til hver strategisk satsning.
• Har omtale og vurdering av hvordan hver enkelt satsning bidrar til observerte/kartlagte effekter for brukere/målgrupper og samfunn.

Med bakgrunn i formålet om at årsrapporten skal brukes mer strategisk, og at den skal gi dekkende styringsinformasjon om prioriteringer, ressursbruk, resultater og måloppnåelse til departementet, anbefaler DFØ at innholdet i redegjørelsen struktureres med utgangspunkt i virksomhetens overordnede mål. Dette forutsetter imidlertid at de overordnede mål fokuserer på brukereffekter.

Omtale og vurdering av prioriteringer og ressursbruk

Med omtale av prioriteringer menes i denne sammenheng hva virksomheten har valgt (eksempelvis basert på strategi) eller fått føringer om (eksempelvis i tildelingsbrev) å sette først, med andre ord det som er viktigst å gjennomføre, bidra til eller oppnå innenfor valgt tema for redegjørelsen. Det kan for eksempel være prioritering av enkelte brukere/målgrupper fremfor andre. Sammenligning med fordeling fra tidligere år kan vise stabilitet eller endring i prioritering. Med vurdering av prioriteringene menes i denne sammenheng om prioriteringene har vært fulgt opp i virksomhetsstyringen, herunder ressursbruk. DFØ anbefaler at virksomheten viser hvordan ressursbruken fordeler seg innenfor valgt tema, for eksempel på ulike brukere/målgrupper, og vurderer i hvilken grad denne fordelingen faktisk stemmer med uttrykt prioritering. Sammenligning med ressursbruk for tidligere år kan inngå i vurderingen.

Omtale og vurdering av resultater

Med resultater menes i denne sammenheng både de effekter virksomheten har bidratt til for ulike brukere/målgrupper og for samfunnet, og de produkter og tjenester (kvalitet og volum) som er levert for å bidra til observerte/kartlagte effekter.

Resultater i form av bruker- og samfunnseffekter

Virksomhetens resultater på dette nivået kan defineres som de bruker-/målgruppe- og samfunnseffekter som er observert/kartlagt dette år, og som kan henføres til virksomhetens leverte produkter og tjenester (dette eller tidligere år). Sammenligning med tilsvarende resultater fra tidligere år kan være nyttig for å få frem utvikling over tid.

For å omtale og vurdere virksomhetens bidrag til ønskede effekter for viktige brukere/målgrupper (og i forlengelsen ønskede effekter for samfunnet), er det nødvendig med en relevant referanseramme. En slik referanseramme kan være en beskrivelse av utviklingen de senere år, og observert/kartlagt tilstand dette år, for vesentlige brukere/målgrupper og for samfunnet innenfor rammen av samfunnsoppdraget. Funn fra løpende målinger (eksempelvis brukerundersøkelser), forskning, evalueringer eller andre kvalitative undersøkelser som fanger opp effekter av langsiktig arbeid kan bidra til å belyse virksomhetens bidrag til effektene samlet sett og for de viktigste brukerne/målgruppene. Omtale og vurdering av andre forhold eller andre aktører som påvirker brukere/målgrupper bidrar også til å belyse virksomhetens bidrag til observerte/kartlagte effekter.

Det er krevende å dokumentere og tallfeste effekter. Det skyldes blant annet at det kan være uklare sammenhenger mellom virksomhetens innsats, produkter og tjenester og observerte/kartlagte effekter brukere og samfunn. Det kan også være at virksomhetens innsats ikke gir effekter «med en gang», det kan ta lengre tid enn gjennomføringsåret før effekter realiseres. Et annet moment er at effekter som observeres i løpet av året kan være effekter av tidligere års innsatser. Andre aktører eller andre forhold kan også forsterke / motvirke de effekter virksomheten arbeider for å oppnå, og gjøre det vanskelig å påvise sammenheng mellom de produkter og tjenester virksomheten leverer og de effekter dette har for brukere og samfunn.

Men det bør ikke være slik at «det perfekte blir det godes fiende», at virksomheten unnlater å omtale og vurdere effekter og eget bidrag fordi det ikke kan settes to streker under svaret. Bruk den informasjonen som er tilgjengelig, vær åpen om svakheter i grunnlaget, og tilstreb å videreutvikle kvaliteten over tid. For mer om kilder til styringsinformasjon, og bruk av evaluering i styringen, se DFØ veileder Strategisk og systematisk bruk av evaluering i styringen (2011).

Resultater i form av produkter og tjenester

Med resultater på dette nivået menes de produkter og tjenester som har hatt størst betydning for virksomhetens bidrag til observerte/kartlagte effekter for brukere/målgrupper og samfunnet. I redegjørelsen om slike resultater inngår omtale og vurdering av:

• sammenheng mellom virksomhetens produkter/tjenester og observerte/kartlagte effekter
• kvalitet, for eksempel i forhold til mål, krav i regelverk, interne kvalitetskrav og behov
• volum, for eksempel i forhold til mål, etterspørsel og egne produksjonsplaner / krav
• kostnader/utgifter, hva har det kostet å levere produktene/tjenestene
• resultatene i lys av ressursbruk, for eksempel analyser og vurdering av produktivitet
• kvalitet, volum, kostnader/utgifter og effektiv ressursbruk sammenlignet med tidligere år

Vurdering av effektiv ressursbruk

Effektiv ressursbruk er et krav i staten, og det bør vurderes i del III. Virksomheten bør vurdere ressursbruken både i forhold til produkter og tjenester og effekter, egentlig i hvilken grad:

• virksomheten gjør «tingene» riktig, det vil si med fokus på enhetskostnader, produktivitet
• virksomheten jobber med de riktige «tingene», det vil si fokus på om leverte produkter og tjenester gir forventede effekter, formålseffektivitet

Figuren illustrerer viktige sammenhenger som kan inngå i vurdering av effektiv ressursbruk:

Omtale og vurdering av måloppnåelse

Med omtale av måloppnåelse på effektnivå menes i denne sammenheng i hvilken grad virksomhetens bidrag til observerte/kartlagte effekter for brukere/målgrupper og samfunnet, innfrir mål og krav. Disse mål og krav kan være fastsatt av departement, virksomheten selv eller eksempelvis lover og regler som virksomheten forvalter.

Med omtale av måloppnåelse på produkt/tjenestenivå menes i denne sammenheng i hvilken grad levert kvalitet og volum for de produkter og tjenester innfrir mål og krav. Disse mål og krav kan være fastsatt av departement, virksomheten selv eller eksempelvis lover og regler som virksomheten forvalter.

I vurdering av måloppnåelse bør virksomheten uttrykke og begrunne i hvilken grad den er fornøyd med måloppnåelsen. Sammenligning med måloppnåelse tidligere år kan være nyttig i vurderingen.

Virksomheten bør vurdere om prioriteringer og ressursbruk, samt virkemiddelbruken (miks av virkemidler) ovenfor ulike brukere/målgrupper, kan og bør endres for å oppnå bedre måloppnåelse (både på produkt/tjenestenivå og effektnivå) på sikt.

Fotnoter

¹¹ _{Mer om resultatkjeden i DFØs veileder i resultatmåling (2010).}

¹² _{DFØs rapport nr 2/2014: Kartlegging av årsrapporter 2012.}