Anskaffelser i økonomiregelverket

Hvilke krav gjelder og når?

Økonomiregelverket regulerer de delene av prosessen som gjelder budsjettdisponering og bestilling, varemottak og kontroll, fakturabehandling og attestasjonskontroll, bokføring og registrering av eiendeler.

Lov om offentlige anskaffelser med forskrifter gjelder anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som foretas av offentlige oppdragsgivere. Les mer om anskaffelsesprosessen og regelverk på anskaffelser.no. 

Beslutning om anskaffelse

En beslutning om anskaffelse forplikter virksomheten til bruk av budsjettmidler, og skal derfor tas av en tilsatt med budsjettdisponeringsmyndighet.

Når behovet for en anskaffelse er klart, er det nødvendig med en prosess for å ta beslutning om hva som skal kjøpes, hvor mye og til hvilken kvalitet. De fleste anskaffelser kan gjøres etter en enkel beslutningsprosess, mens store anskaffelser gjøres etter en lengre prosess før det tas en beslutning. Det er for eksempel stor forskjell på å anskaffe en kopimaskin og et stort IT-system.

Beslutning om anskaffelse krever at en har budsjettmessig dekning for utbetalingen gjennom den årlige bevilgningen som virksomheten har til disposisjon, eller at Stortinget har gitt en bestillingsfullmakt slik at det kan bestilles varer eller tjenester som skal leveres og betales helt eller delvis i senere budsjettår. Budsjettmidler stilles til virksomhetens disposisjon gjennom tildelingsbrevet. Eventuell fordeling av budsjettmidler til underliggende driftsenheter i virksomheten, skal skje skriftlig (ofte betegnet disponeringsskriv).

Store anskaffelser

En del av de store anskaffelsene blir omfattende, ikke bare ved at de representerer store beløp, men også ved at det tar lang tid fra bestilling til ferdig leveranse (prosjekter). Virksomheter som jevnlig har slike anskaffelser, bør lage egne rutiner og metoder for å sikre kontroll med fremdrift, kvalitet og utgifter. Det vil ofte være nødvendig å inngå en egen avtale (kontrakt) i stedet for å gjøre en enkel bestilling.

Statlige investeringsprosjekter med anslått kostnadsramme over 300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter og 1 milliard kroner for øvrige prosjekter skal følge kravene til utredning, planlegging og kvalitetssikring i statens prosjektmodell, jf. omtale i bestemmelsene punkt 5.3.8 og i Finansdepartementets rundskriv R-108 Statens prosjektmodell – Krav til utredning, planlegging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten. Det skal blant annet gjennomføres ekstern kvalitetssikring av prosjektene ved to kontrollpunkter før de eventuelt legges fram for Stortinget. Finansdepartementet har inngått rammeavtale med leverandører av slike tjenester som er obligatorisk å benytte. Finansdepartementet og ansvarlig(e) fagdepartement(er) er felles oppdragsgiver for kvalitetssikringen.

Bestilling

Bestilling av en vare eller tjeneste skal gjøres av en ansatt som har fullmakt (budsjettdisponeringsmyndighet) til dette.

Hvem kan bestille?

Hvem som bestiller avhenger av hvilken type vare eller tjeneste det er. Dersom det skal kjøpes varer eller tjenester for et større beløp vil det ofte være en egen innkjøps- eller driftsenhet som har den nødvendige kompetansen og som derfor bestiller. Ved kjøp av for eksempel konsulenttjenester vil det som regel være en fagavdeling som kan definere behovet og som derfor bør bestille.
En ansatt med budsjettdisponeringsmyndighet kan få hjelp av en annen til bestilling av en vare eller tjeneste, uten at vedkommende får delegert budsjettdisponeringsmyndighet. Dette kan være aktuelt ved en tjenestereiser, der den som skal reise får rett til å selv bestille billetter til tog, fly og hotell.

Store og komplekse anskaffelser

Er det et større eller mer kompleks anskaffelse, vil det ofte være nødvendig å inngå en egen avtale (kontrakt) i stedet for å gjøre en enkelt bestilling. Her vil det ofte være nyttig å innhente juridisk kompetanse, som kan bistå i arbeidet med kunngjøring og tilbudsgrunnlag, tilbudsgjennomgang, forhandlinger og gjennomgang av kontrakt.

Hva bør oppgis ved bestilling?

For at varen/tjenesten og den påfølgende fakturaen skal bli levert på rett sted, er det viktig at bestilleren oppgir:

• virksomhetens navn
• fakturaadresse
• leveringsadresse
• bestillerens navn og/eller avdeling/seksjon som har bestilt

Fakturaadressen kan være en annen enn leveringsadressen.

Dersom bestillingen gjelder et avrop (bestilling på en rammeavtale), må det vises til den aktuelle rammeavtalen.

Dokumentasjon av bestillingen

Behovet for å dokumentere bestillingen kan variere for ulike kjøp. Formålet med dokumentasjonen er å ha et grunnlag som kan benyttes ved kontroll av fakturaen og av varene eller tjenestene som leveres, samt å ha mulighet til å følge opp innkjøpsbudsjettet.

Ved bestilling av varer vil dokumentasjonen kunne bestå i at bestillingen inneholder opplysninger om:

• kvantum
• spesifikasjoner
• kvalitet
• katalognummer
• leveringssted
• pris per enhet
• totalpris
• betalingsbetingelser

Ved bestilling av tjenester vil dokumentasjonen i mange tilfeller ikke være en vanlig bestilling, men en kontrakt mellom tjenesteyteren og virksomheten. Kontrakten vil for eksempel kunne inneholde en beskrivelse av:

•  hvilken type tjeneste som skal leveres
• når tjenesten skal leveres
• pris per time
• totalpris for oppdraget
• hvordan betalingen skal skje
• hvor ofte betaling skal skje
• hvilke rettigheter og plikter oppdragsgiveren og oppdragstakeren ellers har overfor hverandre

Mottak av varer og tjenester

Kontroll av varer

Ved mottak av varer skal virksomheten kontrollere de leverte varene. Dette er for å sikre at det kan gjøres innsigelser eller reklamasjon dersom det er feil eller mangler. Ved mottak bør det umiddelbart kontrolleres mot pakkseddelen at:

• varene skal til virksomheten
• det er riktig type varer
• kvantum/antall varer er korrekt

Dersom det er åpenbare uoverensstemmelser med for eksempel kvantum og levering, må dette umiddelbart påpekes til den som leverer varen. Den dokumentasjon som mottas ved varemottaket, og kontrollene som gjennomføres, skal danne grunnlag for senere oppfølging av faktura fra leverandøren.

Større eller kompliserte kjøp

Ved kjøp av varer som er mer teknisk kompliserte, eller ved varekjøp for større beløp, bør det også skje en etterfølgende kontroll av at kvaliteten og spesifikasjonene på varene er tilfredsstillende og i henhold til bestillingen. Dette er en kontroll som vanligvis bør utføres av den som har bestilt varene, eller av den som har bedt om bestillingen. For noen typer av anskaffelser, for eksempel datautstyr, kan det som en del av kontrollen være nødvendig å foreta installering og testing.

Feil på varer

Har en vare feil eller mangler, må virksomheten gi leverandøren melding om hva feilen eller mangelen går ut på, og kreve at den blir rettet, eventuelt kreve ny vare eller i noen tilfeller at hele kjøpet heves. Virksomheten må gi melding til leverandøren innen rimelig tid etter at feilen eller mangelen er oppdaget. Dersom varen er levert på feil sted eller senere enn avtalt, kan dette også være grunnlag for reklamasjon. Det kan være aktuelt å kreve at varen skal leveres på nytt, på det riktige stedet eller at leverandøren betaler for nødvendig transport dit.

For leveranser av varer som går over lang tid (prosjekter), eller omfattende spesialproduksjoner, må det foretas en fortløpende kvalitetssikring av delleveranser eller enkeltelementer for å sikre at det endelige produktet har tilfredsstillende kvalitet.

Kontroll av tjenester

Virksomheter foretar anskaffelser av ulike typer tjenester, som for eksempel håndverksarbeider, rengjøring, kurs, konsulentbistand, leie av vikarer, teletjenester og lokalleie.

Det skal foretas kontroll av om tjenesten er levert tilsvarende som ved varemottak, og av om utførelsen er tilfredsstillende i henhold til bestilling eller inngått avtale. Hva som skal kontrolleres, hvordan det skal kontrolleres, og hvilke kontroller som skal gjennomføres, vil avhenge av type tjeneste og detaljering i bestillingen eller avtalen.

For at eventuelle innsigelser mot leverandøren raskest mulig skal kunne gjøres gjeldende, er det viktig at kontrollen skjer så snart som mulig. For store tjenesteleveranser som går over lang tid (for eksempel konsulentbistand), skal det være en fortløpende kvalitetssikring av delleveransene for å sikre at de utføres som avtalt, og at resultatet er tilfredsstillende. For slike tjenester bør det også innhentes oppsett over medgåtte timer per dag eller uke, spesifisert på avtalte oppgaver. Dette vil sikre at virksomheten har oversikt over påløpte forpliktelser i forhold til budsjettet.

I en del tilfeller er det ikke naturlig å gjennomføre kontrollen før tjenesten er ferdig levert.

Kreditnota

Leverandøren kan sende virksomheten en kreditnota, for eksempel på grunn av at:

• leveransen ikke er i henhold til avtalt kvantum eller kvalitet
• det avdekkes feil i det mottatte kravet (for eksempel feil i priser i fakturaen)
• det avtales at varen skal returneres og at kjøpet skal heves

Kreditnotaen dokumenterer at virksomheten har et tilgodehavende på leverandøren, og den inneholder informasjon om hvorfor den er utstedt (for eksempel hvilken leveranse eller faktura det gjelder), og beløpet.

Føring av kreditnota i samme budsjettår

Kreditnotaen regnes som en reduksjon i de opprinnelig førte utgiftene og ikke som en inntekt. Forutsetningen for å føre innbetalingen som en reduksjon i opprinnelige førte utgifter, er at innbetalingen skjer i det samme budsjettåret som den opprinnelige utbetalingen.

Økonomisystemet er vanligvis satt opp slik at kreditnotaen avregnes mot den opprinnelige fakturaen (kreditering), og at nettobeløpet (differansen mellom opprinnelig faktura og kreditnota) blir utbetalt til leverandøren. Den opprinnelige fakturaen må derfor ikke tas med i et betalingsoppdrag før kreditnotaen er mottatt og bokført. Skal hele den opprinnelige fakturaen fra leverandøren annulleres, vil nettobeløpet bli null, og kravet er oppgjort.

Skal virksomheten kjøpe en ny vare eller tjeneste fra samme leverandør, kan det også avtales med leverandøren at virksomhetens tilgodehavende gjøres opp ved at totalbeløpet på neste faktura fra leverandøren reduseres tilsvarende. Den opprinnelige fakturaen bokføres og betales på vanlig måte. For å kunne følge opp at neste faktura blir redusert, kan en løsning være å bruke økonomisystemet, der tilgodehavendet registreres på leverandøren i reskontroen.

Føring av kreditnotaer i et annet budsjettår

Beløpet skal ikke regnes som inntekt når virksomheten får en tilbakebetaling av beløp som er feilaktig utbetalt. Skjer tilbakebetalingen av beløpet i et annet år enn det året utbetalingen ble foretatt i, skal tilbakebetalingen inntektsføres på kapittel 5309, Tilfeldige inntekter i det påfølgende året.

For bevilgninger med stikkordet "kan overføres" kan slik tilbakebetaling krediteres vedkommende utgiftsbevilgning når tilbakebetalingen skjer i bevilgningsåret eller de to påfølgende år, altså i det tidsrom bevilgningen er overførbar. Tilbakebetaling av bagatellmessige beløp kan imidlertid krediteres vedkommende utgiftspost i det året beløpet blir tilbakebetalt, uansett hvilket år tilbakebetalingen gjelder.

Fakturabehandling

Alle leverandører av varer eller tjenester til staten skal sende en faktura som tilfredsstiller kravene i bokføringsforskriften om opplysninger. I noen tilfeller kan det gjennom andre lover, som merverdiavgiftsloven, også være stilt tilleggskrav til innholdet i fakturaen. Når nye avtaler inngås, skal virksomheten kreve at deres leverandører av varer og tjenester sender faktura og kreditnota elektronisk.

Attestasjon av anskaffelser

Attestasjonsoppgaven for vare- og tjenestekjøp kan hensiktsmessig legges til den tilsatte som har bestilt varen eller tjenesten, men kan også legges til andre tilsatte som har grunnlag for å kontrollere at fakturaen/utbetalingsdokumentet er i samsvar med bestilling og mottatt vare eller tjeneste.

Den som attesterer skal se at det kontrollert at fakturaen inneholder opplysninger som viser hva anskaffelsen gjelder, eventuelt med referanse til hvor slik dokumentasjon finnes, og opplysninger for riktig betaling, registrering og kontroll.

Det vil si å påse at virksomheten er rette adressat for den mottatte fakturaen (dersom ikke slik kontroll er lagt til den som først mottar fakturaen, i fakturamottaket), og at opplysningene om hvem som skal motta betalingen er oppgitt. Kontroll av om opplysninger om leverandørens bankkonto er korrekt og at fakturaen ikke er mottatt tidligere vil normalt skje ved registrering av fakturaen.
    
Attestanten sjekker fakturaen mot bestilling, avtale eller annen dokumentasjon (for eksempel en produktkatalog) som viser grunnlaget for betingelsene. For et tjenestekjøp vil det være aktuelt å kontrollere tjenestetype, priser, totalbeløp og eventuelle vedlagte timelister. For et varekjøp vil det være aktuelt å sjekke varetypen, priser og totalbeløp. Disse kontrollene kan også skje av de som har bestilt varene eller tjenestene, eventuelt ved at det ligger lagret opplysninger i et system, og der kontrollene skjer automatisk mot tidligere registrerte opplysninger.

Attestanten sjekker eventuell dokumentasjon for varemottak eller tjenesteleveranse mot fakturaen, for å sikre at bestilt vare eller tjeneste er mottatt i henhold til de spesifikasjoner som er bestilt. Ved kjøp av tjenester skal det om mulig kontrolleres at tjenesten er bestilt og utført i henhold til avtale og at resultatet er tilfredsstillende

Kontroll av for eksempel pakkseddel vil ofte bli gjort av den som mottar varene.

Attestanten sjekker at beløpet er riktig kontert, og registrerer eventuelt korrekt konteringsinformasjon

Flere av de nevnte kontrollhandlingene kan bli utført av andre enn den som attesterer. Attestanten vil da bygge på at de er gjennomført. Kontrollen av om budsjettdisponeringsmyndighet er utøvd for det enkelte vare- eller tjenestekjøp skjer ved bokføring av fakturaen.

Betaling og regnskapsføring

Etter at fakturaen er attestert og budsjettdisponering er dokumentert, skal den bokføres og klargjøres for utbetaling.

Forskuddsbetaling

Verken bevilgningsreglementet eller økonomiregelverket inneholder noe eksplisitt forbud mot forskuddsbetaling ved anskaffelser i staten. Regelverkene inneholder likevel flere bestemmelser som innebærer begrensinger i adgangen til å foreta forskuddsbetalinger.

I følge bestemmelsene punkt 2.5.2.2 om transaksjonskontroller skal alle utgifter være attestert før utbetaling. Den som attesterer skal påse at det er kontrollert at varen eller tjenesten er mottatt  samsvar med bestilling eller avtale. Det betyr at virksomheten skal kunne kontrollere varen eller tjenesten ved attestasjonen. Siden grunnlaget for bokføring og utbetaling er at fakturaen er attestert, og at utøvd budsjettdisponeringsmyndighet er dokumentert, innebærer det også at betaling normalt ikke skal skje før levering har funnet sted. For en del type anskaffelser kan det likevel være aktuelt å avtale å gjøre delbetalinger før levering. Virksomheten må vurdere dette både ut fra fullmaktene som den har, og ut fra om det er økonomisk forsvarlig.

Delbetaling

Ved kjøp av varer eller tjenester hvor det er relativt lang produksjonstid, kan det være aktuelt å inngå avtale om at betaling skal skje i form av flere delbetalinger eller deloppgjør. Avtalen kan for eksempel være utformet slik at noe betales under tilvirkning av det bestilte, mens resten betales ved endelig levering. I andre tilfeller er delbetalinger knyttet til at det foretas flere delleveranser innenfor avtalen med tilhørende betalinger.

Før avtale om delbetalinger inngås, skal virksomheten også ha vurdert at opplegget for leveranse og betaling er økonomisk forsvarlig. I dette ligger blant annet en vurdering av om delbetalinger er vanlige kontraktsvilkår for den typen anskaffelse en ønsker å gjøre. Dersom delbetalingene medfører forskuddsbetaling fra virksomheten, må dette vurderes nøye. Dette kan være tilfelle dersom delbetalingene ikke er knyttet til delleveranser som er foretatt.

Ved avtaler der delbetaling inngår, skal den enkelte faktura attesteres og budsjettdisponeringsmyndighet skal være dokumentert. Dette gjelder selv om delbetalingene kan sies å være bare en konsekvens av den samlede avtalen.

Registrering av driftsmidler og eiendeler

Driftsmidler som enkeltvis har en anskaffelsesverdi over 50 000 kroner uten merverdiavgift skal registreres. Virksomheten skal vurdere behovet for å registrere også andre eiendeler og fastsette rutiner for registreringen.

Anskaffelsesverdien for driftsmidlene bør registreres inklusive merverdiavgift, med mindre virksomheten har fradragsrett etter merverdiavgiftsloven. Med fradragsrett regnes beløpet eksklusive merverdiavgift.

Eksempler på driftsmidler kan være datamaskiner, kommunikasjonsutstyr og andre lettomsettelige eiendeler, inventar, kopieringsmaskiner, transportmidler og anleggsmaskiner. Et register vil gi virksomheten oversikt over hvilke driftsmidler den har, og dermed bedre mulighet for å følge opp at de ikke kommer på avveie, for å planlegge anskaffelser og utrangeringer med mer.

Et register over driftsmidler kan blant annet inneholde en spesifikasjon av varen/utstyret med fabrikkmerke og modellbetegnelse, anskaffelsestidspunkt, innkjøpspris og eventuelt navnet på en person eller organisasjonsenhet som har ansvaret for utstyret/varen. Tilgang og avgang fra registeret bør ha referanse til regnskapsbilag. Ved kassasjon skal dette registreres.

Prosjektregnskap

Prosjektregnskap er et regnskap som inneholder utgiftene som er direkte knyttet til gjennomføring av et prosjekt, i henhold til prosjektplan/budsjett. Det kan være hensiktsmessig å ha slike regnskap i flere sammenhenger.

Ifølge bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 5.3.8 skal det utarbeides prosjektregnskap ved store anskaffelser der kostnadene påløper over tid. Det skal jevnlig utarbeides oppstillinger som viser forventede resterende utgifter til ferdigstillelse mot budsjett og bevilgning.

Ved utgifter som relaterer seg til større tidsbegrensede prosjekter som det er uhensiktsmessig å ta under post 01 Driftsutgifter, kan post 21 Spesielle driftsutgifter brukes.