Tolkningsuttalelse om utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet i forkant av et oppdrag

Tolkningsuttalelse fra DFØ av 1. oktober 2010
Mottaker: Politiets utlendingsenhet
Publisert: 15. februar 2017  

1. Innledning

Politiets utlendingsenhet (POT) har tatt opp følgende spørsmål om forståelse av økonomiregelverket: «om budsjettdisponeringsmyndighet kan foretas i forkant av et oppdrag før man vet hvor mye oppdraget eksakt koster?»

POT har gitt en kort beskrivelse av eventuelle nye rutiner for bruk av et reisebestillingskjema, utøvelse og dokumentasjon av budsjettdisponeringsmyndighet på skjemaet, og gjennomføring av attestasjon. I tillegg er det angitt hvordan sporbarhet mellom reisebestillingsskjemaet og de enkelte overtids- og reisebilagene (i det etterfølgende benyttes dokumentasjon i stedet for bilag) kan gjennomføres.

Slik vi har forstått beskrivelsen vil bruk av reisebestillingsskjema innebære at den som har budsjettdisponeringsmyndighet både utøver og dokumenterer sin myndighet på et samlet skjema for en reise og som kan omfatte

• bestilling av og bruk av transportmidler
• bestilling av reiser for flere personer
• utgiftsgodtgjørelser på reisen
• overtidsgodtgjørelse

Den som har budsjettdisponeringsmyndighet vil da ikke dokumentere utøvelsen på den enkelte reiseregning (samlet oppstilling av den enkelte reise), eventuelle fakturaer fra leverandører og eventuelle overtidsskjema i ettertid. Reisebestillingen benyttes som grunnlag for at en eller flere tilsatte skal kunne lage anmodninger (bestillinger) på grunnlag av denne, og gjennomføre reiser knyttet til en uttransportering. POT har ikke beskrevet nærmere innholdet i hva reisebestillingen vil inneholde.

SSØ har gjort en nærmere vurdering av spørsmålet POT stiller - om utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet i forkant av et oppdrag - opp mot økonomiregelverket. SSØ vil understreke at vi kun drøfter og gir tilbakemeldinger om forståelse av regelverket, og ikke om den enkelte rutine og tilhørende systemer vil være i samsvar med regelverket for økonomistyring i staten.

2. Om reisebestillingskjemaet og økonomiregelverket

Krav om utøvelse og dokumentasjon av budsjettdisponeringsmyndighet er gitt i følgende punkter i Bestemmelser om økonomistyring i staten (Bestemmelsene):

• punkt 2.5.2 inneholder de generelle krav som gjelder for transaksjonskontroller ved utgifter
• punkt 5.2 inneholder krav til systemer og rutiner for lønn og oppgavepliktige ytelser
• punkt 5.3 anskaffelser og kontrollaktiviteter i den forbindelse.

I tillegg kommer kravene til dokumentasjon, oppbevaring og sporbarhet som er gitt i punkt 4 i Bestemmelsene.

For øvrig viser vi til reglene som er gitt i ”særavtalene om reiser utenlands for statens regning”, det såkalte statens reiseregulativ. Særavtalen finnes på Kommunal- og moderniseringsdepartementets hjemmesider.

3. Om budsjettdisponeringsmyndighet og bestilling

Merknad: Etter at denne tolkningsuttalelsen ble skrevet, er det gjort endringer i bestemmelser om økonomistyring i staten med virkning fra 1.1.2020. Endringene berører både punkt 2.5.2.1, 2.5.2.2 og 5.3.3 som det er vist til i omtalen nedenfor. Endringene innebærer blant annet at noe av den siterte teksten fra punkt 5.3.3, nå bare står i punkt 2.5.2.1. Videre er formuleringer i de siterte tekstene fra punkt 2.5.2.1 (tidligere siste avsnitt, nå nest siste avsnitt) og fra punkt 2.5.2.2 (nå femte avsnitt) endret, uten at dette har betydning for innholdet i tolkningsuttalelsen.

I dette avsnittet drøftes spørsmålet:

«om budsjettdisponeringsmyndighet kan foretas i forkant av et oppdrag før man vet hvor mye oppdraget eksakt koster?»

I punkt 5.3.3 om Budsjettdisponering og bestilling er det stilt krav til at:

«Bestilling av varer og tjenester skal bekreftes av tilsatt som har budsjettdisponeringsmyndighet. Før bestilling gjennomføres, skal den som har budsjettdisponeringsmyndighet

• a) påse at det er hjemmel for anskaffelsen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak og at disposisjonen ellers er i overensstemmelse med gjeldende lover og regler
• b) påse at det er budsjettmessig dekning for anskaffelsen   
• c) påse at anskaffelsen er økonomisk forsvarlig"

Effektuering av bestillingen kan foretas av en annen tilsatt i virksomheten.

Det skal dokumenteres hvem som har utøvet budsjettdisponeringsmyndighet for en transaksjon, jf. omtale i pkt. 2.5.2.1.»

I Bestemmelsene punkt 5.2.3.2 om oppgavepliktige ytelser er det angitt at «pålegg om og godkjenning av personalmessige disposisjoner som medfører lønnsopplysningspliktige ytelser, skal bekreftes av en tilsatt som har budsjettdisponeringsmyndighet. Vedkommende skal påse at det er budsjettmessig dekning for utgiftene og at det foreligger et behov.»

Etter Bestemmelsenes punkt 5.3.3 skal person med budsjettdisponeringsmyndighet gjennomføre kontrollene i punktene a til c omtalt ovenfor før en bestilling foretas. Kontrollene skal gjennomføres for hele den planlagte reisen og er uavhengig av om det foreligger et skjema eller lignende for reisen. Vi har som utgangspunkt lagt til at reisebestillingen er knyttet til en enkelt uttransportering, og ikke gjelder flere uttransporteringer over en gitt periode. For at bruk av reisebestillingen (som dokumentasjon) i dette tilfellet skal kunne møte kravene i økonomiregelverket vil dette innebære:

• Det å påse at det er hjemmel for anskaffelsen (kontroll a), stiller seg etter vår vurdering i hovedsak ikke annerledes ved godkjenning for en samlet reisebestilling for flere personer enn ved enkeltvis godkjenning av en reise. Den som utøver budsjettdisponeringsmyndighet, må bl.a. vite det bevilgningsmessige grunnlaget for utgiften, hvilket formål midlene skal brukes til, i hvilken tidsperiode de skal brukes og at krav bl.a. i særavtalen om reiser blir oppfylt og ev. avtale som er inngått (jf. at avtalene som inngås må følge anskaffelsesregelverket). I tillegg vil det i denne sammenhengen være aktuelt å ha vedtaket som ligger til grunn for uttransporteringen. Det særlig to punkter vi har observert som må vurderes nærmere:
  • Tidsperioden som reisebestillingen kan gjelde for, må være begrenset til ett budsjettår (bruk innen 31.12.). En slik begrensning ser ikke ut til å ligge inne ifølge den mottatte beskrivelsen.
  • Den som godkjenner - dvs. bruker sin budsjettdisponeringsmyndighet - må kunne velge å begrense reisebestillingene innenfor en ramme til spesifikke beløpsbegrensninger pr. reise og ev. til bruk av ulike transportmåter (jf. også omtale i særavtalen). Dette følger av at vedkommende skal ivareta kontroll med at disposisjonene er i tråd med (bl.a.) særavtalen om reiser.

• Kontroll av budsjettmessig dekning (kontroll b) ligger etter mottatt beskrivelse inne i opplegget for reisebestillingen, dersom den som utøver budsjettdisponeringsmyndighet (godkjenner) reisebestillingen setter en økonomisk ramme det kan bestilles innenfor og som er i tråd med de fullmakter/ budsjettrammer vedkommende er tildelt. Vi forstår det slik at reisebestillingen vil inneholde en oversikt over gjennomsnittskostnaden for den aktuelle uttransporteringen, og gjennom dette gir rammen for bestillingen.
  • En kommentar er at det kan være en utfordring for godkjennere å holde oversikt utnyttelse av reisebestillinger og ev. bestillinger som ikke lenger er aktuelle. Økonomiregelverket stiller ikke her krav til hvordan det bør gjøres.

• For kontroll av at anskaffelsen er økonomisk forsvarlig (kontroll c) kan godkjenner (dvs. person med budsjettdisponeringsmyndighet) – i tillegg til å se på formål og økonomisk ramme – være interessert i å se på og ev. avgrense bl.a. bruk av transportmidler og reisens varighet. I tillegg kan det være aktuelt å vurdere om reisen kan gjennomføres forsvarlig rent sikkerhetsmessig. Det vises til omtale over om hjemmel for reisen.
  • Reisebestillingsskjemaet må etter vår vurdering utformes slik at den som skal godkjenne, gis tilstrekkelig informasjon for å ivareta kontrollene som her inngår. Siden reisebestillingsskjemaet også skal gi grunnlag for dokumentasjon av budsjettdisponeringsmyndigheten, så bør skjemaet også utformes slik at det kan gjøres kontroller av at reisen er gjennomført i tråd med den godkjente bestillingen. Reisebestillingen må slik vi vurderer det inneholde blant annet følgende elementer

• gitte personer som skal reise(tilsatte i virksomheten)
  • POT oppgir at antall ledsagere (tilsatte) kan variere, og i noen tilfeller vil det heller ikke være kjent hvor mange som vil delta, og det vises til omtale nedenfor

• en gitt økonomisk ramme
  • POT har oppgitt at det utarbeides jevnlig gjennomsnittskostnader for ulike typer uttransporteringer.

• til et gitt formål
  • Reisested oppfatter vi vil være kjent

• innen en gitt tidsperiode
  • Må være klart på tidspunktet for reisebestillingen

Punkt 5.3.3 og 5.2.3.2 i Bestemmelsene kan i utgangspunktet forstås slik at budsjettdisponeringsmyndighet skal utøves for hver enkelt bestilling/disposisjon, men det må ses i sammenheng med omtalen i Bestemmelsenes punkt 2.5.2.1 siste avsnitt. I dette punktet er det angitt at:

«Gjennom dokumentasjon på bestilling, ordrebekreftelse, faktura, tilskuddsbrev eller lignende, skal det være bekreftet hvem som har utøvet budsjettdisponeringsmyndighet for hver enkelt transaksjon. Ved grupper av transaksjoner, som avrop på avtaler, delfakturering av avtaler, faste avtaler (for eksempel husleie, strøm) eller tilskudd som utbetales i flere terminer, kan dokumentasjonen knyttes til avtalen eller tilskuddsbrevet og omfatte flere enkelttransaksjoner.»

Slik det er angitt i Bestemmelsenes punkt 2.5.2.1, må dokumentasjonen av budsjettdisponeringsmyndighet kunne knyttes til den enkelte transaksjon eller til grupper av transaksjoner. Bruk av reisebestillingen innebærer at dokumentasjonen av budsjettdisponeringsmyndighet knyttes til skjemaet og på en slik måte at det:

• er mulig å dokumentere hvem som har utøvd budsjettdisponeringsmyndighet
• kan spores tilbake til den enkelte transaksjon (reiseregning, faktura, overtidsskjema)
• viser hvilke tilsatte som har gjennomført reisen.

Løsningen vil på mange måter være lik det som er angitt i Bestemmelsene om å utøve og dokumentere budsjettdisponeringsmyndighet på grupper av transaksjoner. Det er likevel noen forskjeller ved at budsjettdisponeringsmyndighet her er knyttet til en enkelt reise (uttransportering), men der flere tilsatte skal reise (jf. vår forutsetning om at reisebestillingen ikke gjelder flere reiser/uttransporteringer). Vår tolkning av Bestemmelsene er at dersom det er mulig å finne tilbake til grunnlaget for utøvelsen av budsjettdisponeringsmyndighet, er det ikke avgjørende om dokumentasjonen for utøvd budsjettdisponeringsmyndighet skjer på et eller flere dokumenter i ettertid. Reisebestillingskjemaet må utformes slik at sporbarheten kan ivaretas og det er mulig i ettertid å kontrollere utøvelsen av budsjettdisponeringsmyndighet.

POT har oppgitt at det i noen tilfeller kan være flere som reiser, uten at det er avklart på forhånd. I slike tilfeller har vi oppfattet at det er den enkelte tilsatte som avgjør behovet for at flere reiser og som kan skyldes sikkerhetsmessige forhold. Dersom det er flere som reiser, og det ikke er avklart på forhånd i reisebestillingen, må vurderingene som ligger til grunn også kunne kontrolleres. Den som har budsjettdisponeringsmyndighet må da gis anledning til å godkjenne at slike endringer er tilfredsstillende i henhold til kravene/retningslinjene som er gitt, herunder dokumentere sin utøvelse av budsjettdisponeringsmyndigheten. Vi viser i denne forbindelse til omtale i særavtalen, se §§1 og 15.

Dokumentasjonen av budsjettdisponeringsmyndighet (dvs. reisebestillingsskjemaet) må oppbevares, jf. omtale i Bestemmelsene 4.4.10.2 d) [før regelverksendringer i 2013 nummerert 4.4.7.2 d)], se punkt 4 nedenfor.

Avslutningsvis i dette punktet vil vi bemerke at opplegget må være tydelig på hvem som bruker sine budsjettfullmakter. Det er derfor viktig at ev. reisebestillingen tilrettelegges og fremstilles slik at det ikke blir ”ren teknikk” å godkjenne et forslag til reisebestilling. Med den helt sentrale stillingen som utøvelse og dokumentasjon av budsjettdisponeringsfullmakt har i regelverket, bør utforming av opplegget være slik at godkjenner aktivt må forholde seg til elementene som inngår i reisebestillingen.

Konklusjon

Bestemmelsene punkt 2.5.2.1 og 5.3.3 innebærer at virksomheten kan legge til rette for løsninger der den som har budsjettdisponeringsmyndighet utøver og dokumenterer dette på et skjema i forkant av en reise og der det er gitt en ramme, og uten at det eksakte beløpet er gitt.

Skjemaet kan brukes for å dokumentere utøvelse av en uttransportering/reise for flere tilsatte. Det innebærer også at tilsatt som er tildelt en rolle som bestiller, kan gjennomføre bestillinger i samsvar med reisebestillingsskjemaet. Det vises samtidig til forutsetninger og punkter til vurdering omtalt ovenfor.

Dersom det er flere som reiser, og det ikke er avklart på forhånd i reisebestillingen, må vurderingene som ligger til grunn også kunne kontrolleres. Den som har budsjettdisponeringsmyndighet må da gis anledning til å godkjenne at slike endringer er tilfredsstillende i henhold til kravene/retningslinjene som er gitt, herunder dokumentere sin utøvelse av budsjettdisponeringsmyndigheten.

For øvrig vil vi minne om en unntaksregel som følger av Bestemmelsene pkt. 2.5.2.2: 

«Attestasjonskontrollen skal utføres av en annen person enn den som har benyttet sin budsjettdisponeringsmyndighet. Ved transaksjoner som gjelder små beløp, kan virksomheten imidlertid velge å la vedkommende med budsjettdisponeringsmyndighet utføre også attestasjonskontrollen. Dette kan være aktuelt eksempelvis for små anskaffelser, overtid og tjenestereiser.

Den som attesterer kan ikke godkjenne godtgjørelser eller andre utbetalinger til seg selv.»

Virksomheten bør fastsette hvilke regler som skal gjelde dersom samme person både skal attestere og utøve budsjettdisponeringsmyndighet. Det er naturlig at virksomheten også angir beløpsrammer som skal gjelde. Slike regler kan avhenge av virksomhetens størrelse og være tilpasset risiko og vesentlighet for de ulike transaksjonene. POT må vurdere om det i løsningen er aktuelt å tilrettelegge for at tilsatte innenfor visse rammer kan velge å la en som utøver budsjettdisponeringsmyndighet også foreta kontroller som inngår i attestasjonen.

4. Om attestasjonskontrollen og kontroll ved bokføring

Dokumentasjonen for gjennomført reise skal behandles og attesteres. Hva attestasjonskontrollen kan omfatte, fremgår av Bestemmelsene punkter 2.5.2.2 og 5.3.5.2.

Siden reisebestillingsskjemaet også benyttes for å dokumentere utøvd budsjettdisponeringsmyndighet, så må det kunne kontrolleres at dokumentasjonen for gjennomført reise (reiseregninger, fakturaer, overtidsskjemaer) samsvarer med den type uttransportering som er bestilt, både reisemål, reisetid, transport­måte, antall uttransporterte personer og antall ledsagere. Disse utgiftene og øvrige utgifter må vurderes mot reisebestillingen, ev. dokumentasjon av godkjennelse knyttet til endrede utgifter pga av endret sikkerhetsvurdering og andre endrede betingelser samt særavtalen og øvrige retningslinjer for uttransportering. (reiseregninger, fakturaer, overtidsskjema).

Konklusjon

I tillegg til attestasjonskontrollene som skal gjøres etter Bestemmelsene, må det være mulig til å kontrollere reisebestillingsskjemaet opp mot tilhørende dokumentasjon.

5. Oppbevaring og sporbarhet

Reisebestillingsskjemaet vil etter vår vurdering inngå som regnskapsmateriale som skal oppbevares i ti år. Dette følger av at dokumentet benyttes for å dokumentere utøvd budsjettdisponeringsmyndighet, jf. omtale i punkt 4.4.10.2 d) – siste strekpunkt i Bestemmelsene. Det må også, slik POT angir at rutinene vil bli, være mulig å spore fra/til reisebestilllingsskjemaet og fra/til dokumentasjonen som gjelder den gjennomførte reisen, jf. omtale i punkt 4.4.4 i Bestemmelsene.

Konklusjon

Reisebestillingsskjemaet må oppbevares i ti år, og det må være mulig å spore tilbake hvem som har benyttet sin budsjettdisponeringsmyndighet på den enkelte reise.