Tolkningsuttalelse om supplerende tildelingsbrev

Tolkningsuttalelse fra Finansdepartementet av 7. mai 2012
Mottaker: Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Finansdepartementets referanse: 12/1643
Publisert: 15. februar 2017  

Merknad: Etter at denne tolkningsuttalelsen ble skrevet, er det gjort endringer i bestemmelser om økonomistyring i staten (i to runder med virkning fra henholdsvis 1.1.2014 og 1.1.2020). Ved endringene fra 1.1.2014 ble det klargjort at kopi av supplerende tildelingsbrev skal sendes til Riksrevisjonen (i tråd med tolkningen som er gitt nedenfor). Ved endringene fra 1.1.2020 ble nummereringen i kapittel 1 i bestemmelsene endret, slik at henvisningen i teksten nedenfor til punkt 1.3 nå gjelder punkt 1.4, mens henvisningene til punkt 1.4 nå gjelder punkt 1.5. Punkt 1.5 er også omformulert i forhold til det som er sitert i teksten, uten at dette har betydning for innholdet i tolkningsuttalelsen.

Riksrevisjonen har formidlet til FAD at de ønsker å legge en tolkning av økonomiregelverket til grunn for sin revisjon, og har bedt om FADs kommentarer. Det følgende er et sitat fra Riksrevisjonens brev til FAD: 

Krav til tildelingsbrevet er hjemlet i Reglement for økonomistyring i staten § 7 og bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 1.4. Det følger av bestemmelsene at supplerende tildelingsbrev skal sendes ved tilleggstildelinger i løpet av året. Formålet med tildelingsbrev er i følge punkt 6 i Kommentar- og eksempelsamling for styringsdokumentene tildelingsbrev og instruks for økonomi- og virksomhetsstyring fra departement til virksomhet: "Å følge opp Stortingets budsjettvedtak og forutsetninger, og forutsetninger og krav som departementet utleder av dette. Tildelingsbrevet er hovedkanalen for fomidling av forutsetninger og krav til underliggende virksomhet for det aktuelle budsjettåret".

I tillegg til styringsdokumenter fra departementet som innehodler en eller annen form for tildeling/korrigering/endring i tilgang på budsjettmidler for underliggende virksomheter, vil derfor også styringsdokumenter som inneholder informasjon om endringer i forutsetninger/rammer/krav/rapportering m.v. falle innenfor begrepet supplerende tildelingsbrev.

FAD ber om regelverksforvalters synspunkter på Riksrevisjonens forståelse av dette punktet i regelverket.

Vi forstår det slik at FAD med dette tar opp følgende spørsmål: 

• hvilke styringsdokumenter fra departementet til underliggende virksomhet kan betegnes som "supplerende tildelingsbrev"? Jf. Bestemmelsene punkt 1.4, fjerde avsnitt, andre setning.
• innebærer Bestemmelsene punkt 1.4, fjerde avsnitt, siste setning, at departementet har plikt til å sende kopi til Riksrevisjonen av supplerende tildelingsbrev?

Hvilke styringsdokumenter kan betegnes som supplerende tildelingsbrev?

Bestemmelsene punkt 1.4, fjerde avsnitt lyder slik:

Departementet skal sende tildelingsbrev til underliggende virksomheter så snart Stortinget har fattet sitt bevilgningsvedtak. Eventuelle tilleggstildelinger i løpende termin skal utformes som supplerende tildelingsbrev. Gjenpart av tildelingsbrev skal sendes Riksrevisjonen. 

Denne bestemmelsen må forstås i lys av § 6, første avsnitt i selve økonomireglementet:

Etter at statsbudsjettet er vedtatt av Stortinget, skal hvert departement treffe nødvendige tiltak for å gjennomføre vedtakene, både bevilgningsvedtak og andre vedtak som er gjort i sammenheng med budsjettet, som eksempelvis bestillingsfullmakter, tilsagnsfullmakter og garantifullmakter. Det samme gjelder for etterfølgende stortingsvedtak om endringer i det opprinnelig vedtatte budsjett.

Et av virkemidlene for å gjennomføre tiltakene er å delegere oppgaven til underliggende virksomhet. Dette er regulert i reglementets § 7, hvor andre avsnitt beskriver innholdet i tildelingsbrevet:

Tildelingsbrevene skal blant annet inneholde overordnede mål, styringsparametere, tildelte beløp og krav til rapportering, samt hvilken myndighet vedkommende virksomhet har fått delegert i henhold til bevilgningsreglementet.

Det er ut fra dette naturlig å tolke "supplerende tidelingsbrev" noe videre enn en bokstavelig lesing av Bestemmelsenes punkt 1.4 kan tilsi. Departementets oppdrag til virksomheten formidles gjennom tildelingsbrevet. Dette brevet inneholder oppdraget som virksomheten skal løse, både de mål som skal oppnås og midlene som skal gjøre det mulig å nå dem.

Det følger av dette at et supplerende tildelingsbrev vil være et brev fra departementet til virksomheten som korrigerer, supplerer eller utvider oppdraget som virksomheten har fått i det opprinnelige tildelingsbrevet. Et slikt brev vil som oftest inneholde endringer i bevilgning eller signaler om endret ressursbruk, men det behøver ikke gjøre det. Det kan sendes flere slike brev gjennom året. En fellesnevner for slike supplerende tildelingsbrev er at innholdet er av styrende karakter, og inneholder ikke uvesentlige nye eller endrede styringssignaler som virksomheten forutsettes å rette seg etter. 

I samsvar med Bestemmelsene punkt 1.3 skal departementene i samråd med virksomheten fastsette styringsdialogens form og innhold, herunder definere styringsdokumenter, møtefrekvens, rapporteringskrav med mer. Det er med andre ord departementet selv som - i samråd med virksomheten - må definere hva som skal regnes som et supplerende tildelingsbrev.

Om plikten til å sende gjenpart til Riksrevisjonen av supplerende tildelingsbrev

I samsvar med Bestemmelsene punkt 1.4 fjerde avsnitt, siste setning, skal gjenpart av tildelingsbrev sendes Riksrevisjonen. For det første innebærer regelen at departementet skal sende gjenparten uoppfordret. Den bør sendes samtidig med at tildelingsbrevet sendes til underliggende virksomhet. For det andre gjelder bestemmelsen tildelingsbrevet. Bestemmelsen skal imidlertid forstås slik at kravet om å sende gjenpart uoppfordret til Riksrevisjonen også gjelder supplerende tildelingsbrev.

Pålegget om å sende kopi av tildelingsbrev til Riksrevisjonen må ses i lys av lov om Riksrevisjonen § 14 første avsnitt: 

Virksomheter som er omfattet av Riksrevisjonens revisjon og kontroll, skal legge forholdene til rette slik Riksrevisjonen finner det hensiktmessig for å foreta de revisjons- og kontrolloppgaver som følger av lov og instruks.

Riksrevisjonens oppgave er blant annet å gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger, jf. lovens § 9. Dette forutsetter at Riksrevisjonen har kjennskap til det oppdrag virksomheten er gitt fra overordnet departement. Dersom oppdraget endres i løpet av året, må Riksrevisjonen informeres. Dette kan skje ved gjenpart av supplerende tildelingsbrev.

Som nevnt ovenfor vil det imidlertid være opp til departementet, i samråd med virksomheten, å definere hvilke dokumenter som er av en slik karakter at de må regnes som et supplerende tildelingsbrev. Det bør etableres klare kriterier for dette, og kriteriene bør være konsistente over tid. 

Et supplerende tildelingsbrev bør inneholde nye eller endrede styringssignaler av ikke uvesentlig karakter. Det vil være god praksis å begrense antallet slike brev gjennom året. Hvis det likevel sendes, er det viktig at det går klart fram at det dreier seg om et supplerende tildelingsbrev og ikke et ordinært brev til virksomheten. Dette kan gjøres ved å bruke uttrykket "supplerende tildelingsbrev" i overskriften.