Enkeltstående tilskudd – et unntak i tilskuddsforvaltningen

Tilskuddsforvaltningen skal være transparent, etterprøvbar og effektiv

Hensynet til forvaltningsverdiene og effektiv ressursbruk er viktig for å ivareta legitimitet i statlig tilskuddsforvaltning og tillit til forvaltningen.

Hovedregelen er at tilskudd skal gis fra en tilskuddsordning der en bevilgning blir utlyst og fordeles på flere mottakere på grunnlag av åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Tilskuddsordningen skal ha et regelverk der blant annet mål, målgruppe, kriterier for måloppnåelse og tildelingskriterier framgår. Behandling av søknader og tildeling av tilskudd skal dokumenteres.

En tilskuddsordning bidrar dermed til å ivareta verdier som likebehandling, transparens og etterprøvbarhet i forvaltningen. Hvis unntaksbestemmelsen om enkeltstående tilskudd benyttes, er det viktig at dette gjøres på en måte som ivaretar de samme verdiene.

Uavhengig av om tilskuddene tildeles fra ordninger eller som enkeltstående tilskudd, skal hensynet til effektiv ressursbruk ivaretas, både i form av formåls- og kostnadseffektivitet.

Sjekkliste for vurdering av enkeltstående tilskudd

Punktene i denne sjekklista kan benyttes både når et nytt enkeltstående tilskudd vurderes og ved årlig vurdering av bevilgningsforslag om enkeltstående tilskudd.

Hva er problemet?

På linje med andre tiltak, skal det foreligge et utredet beslutningsgrunnlag også for bevilgningsforslag om enkeltstående tilskudd. Her vil utredningsinstruksen gjelde på vanlig måte, der utredningens omfang skal tilpasses størrelsen på virkningene av tiltakene: om de er små, mellomstore eller vesentlige. De seks spørsmålene skal ligge til grunn for utredningen:

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Spørsmål 1 er på mange måter det viktigste spørsmålet i utredningsinstruksen. At det er klart hva som er problemet og hva en ønsker å oppnå, vil være avgjørende for resten av utredningen. Dessverre er det mange som tar for lett på dette, eller hopper over dette spørsmålet. I forbindelse med tilskudd bør vurderingen av problemet knyttes til prioriterte samfunnsmål og budsjettformål, ikke til den aktuelle mottakeren som vurderes for tilskudd. Se mer om bruk av utredningsinstruksen.

Er tiltaket noe staten bør finansiere?

Det bør vurderes om det er hensiktsmessig at staten bidrar til å finansiere aktiviteten eller mottakeren som vurderes. Kan det være andre aktuelle kilder til finansiering, som privat finansiering, egeninntekter, medlemskontingenter osv.?  

Bevilgningsforslag om tilskudd må kunne knyttes til formålet for det aktuelle posten på statsbudsjettet. Det skal kunne gjøres rede for sammenhengen mellom forventet måloppnåelse for det enkeltstående tilskuddet og budsjettformålet, se avsnittet «Omtale i budsjettproposisjonen».

Ved en årlig vurdering bør det vurderes i hvilken grad tiltakene som er finansiert av enkeltstående tilskudd, har god måloppnåelse i forhold til budsjettformålet og om tiltaket fortsatt er noe staten bør finansiere.

Er tilskudd riktig virkemiddel for å løse problemet?

Før tilskudd velges som virkemiddel, bør det vurderes om det aktuelle problemet kan løses bedre med andre virkemidler. Dette kan også være andre enn økonomiske virkemidler, slik som juridiske, organisatoriske eller pedagogiske virkemidler, hver for seg eller i sammenheng.

Tilskudd eller anskaffelse?

Det bør blant annet vurderes om problemet best kan løses eller formålet best kan nås ved hjelp av tilskudd eller i form av en anskaffelse.

En anskaffelse innebærer en gjensidig avtale mellom partene der ytelse og gjenytelse inngår. Virksomheten vil som bestiller dermed ha større mulighet til å påvirke leveransen enn ved et tilskudd.

Det er viktig å være oppmerksom på skillet mellom tilskudd og anskaffelser, da det er ulikt regelverk som gjelder for disse. Det er ikke bestandig lett å vurdere om et tiltak er en anskaffelse eller et tilskudd. Det er realiteten i tiltaket som er avgjørende når dette skal vurderes. 

Nedenfor følger noen momenter som kan gi støtte i vurderingen: 

• Er forholdet gjensidig eller ensidig?
• Hvor ligger behovet og initiativet?
• Hvem bestemmer tiltakets art og omfang, og hvem som er mottaker?
• Er tiltaket detaljregulert eller inneholder det noe frihet?
• Står finansieringen direkte i forhold til tiltaket?
• Hvilke reaksjoner er aktuelle ved misbruk?

Det må foretas en konkret helhetsvurdering hvor momentene vurderes i sammenheng.
Les mer om offentlige anskaffelser på regjeringen.no.

Tilskuddsordning eller enkeltstående tilskudd?

Hvis tilskudd blir vurdert som riktig tiltak, bør det primært vurderes om måloppnåelsen kan ivaretas ved å bruke en ordinær tilskuddsordning. Enkeltstående tilskudd er en unntaksbestemmelse og skal brukes unntaksvis og med varsomhet.

På overordnet nivå skal vurderingen sikre at tilskuddsforvaltningen er transparent, etterprøvbar og effektiv. Se avsnittet «Tilskuddsforvaltningen skal være transparent, etterprøvbar og effektiv».

Formåls- og kostnadseffektivitet

Uavhengig av om tilskuddene tildeles fra ordninger eller som enkeltstående tilskudd, skal hensynet til effektiv ressursbruk ivaretas, både i form av formåls- og kostnadseffektivitet.

Utlysning av tilskuddsmidlene vil gi konkurranse om midlene og dermed bidra til at det gis tilskudd til de riktige mottakerne, i betydningen de som bidrar best til å nå målene for tilskuddsbevilgningen. Dette bidrar til formålseffektivitet.

Kostnadseffektivitet skal ikke gå på bekostning av likebehandling, transparens, etterprøvbarhet og formålseffektivitet. Enkeltstående tilskudd vil i tillegg kunne være kostnadseffektivt hvis hensynet til de nevnte verdiene allerede er ivaretatt.  

Både tilskuddsordninger og enkelstående tilskudd krever at innretningen av forvaltningen er godt strukturert for å kunne fungere kostnadseffektivt. Vi har erfart at dette særlig gjelder opplegget for oppfølging og kontroll. Det er viktig å ha tydelige vilkår for tilskuddet og samtidig formidle klare sanksjoner hvis vilkårene brytes.

Klargjør formålet

I forbindelse med utforming av hovedelementet «mål og målgruppe» (punkt 6.2.1 i bestemmelsene) skal det klargjøres hva staten ønsker å oppnå med tilskuddet og hvilken målgruppe tilskuddet tar sikte på og skal ha effekt for. Denne klargjøringen kan være nyttig i vurderingen av om tilskuddsordning eller enkeltstående tilskudd er riktig innretning i den aktuelle situasjonen.

Formålet bør ligge på samfunns- eller brukernivå. Tilskuddsforvaltningen skal bidra til at formålet nås på den mest effektive måten.

Kan det tenkes å være flere aktuelle mottakere?

En sentral vurdering vil være om det kan tenkes å være flere aktører som kan bidra til måloppnåelse eller å løse det aktuelle problemet.

Hvis det kan tenkes å være flere aktuelle mottakere, vil en tilskuddsordning med utlysning og konkurranse om midlene, bidra til å sikre likebehandling og bedre måloppnåelse.

Hvis det åpenbart er bare én aktuell mottaker, vil unntaksbestemmelsen kunne brukes for å bidra til effektiv tilskuddsforvaltning. Utlysning og konkurranse vil da ikke være kostnadseffektivt eller bidra til bedre måloppnåelse. Begrunnelsen og omtalen i budsjettproposisjonen vil bidra til transparens og etterprøvbarhet. Departementets arbeid med beslutningsgrunnlaget skal være dokumentert internt i virksomheten.

God kjennskap til den aktuelle sektoren eller fagområdet vil være en forutsetning for vurderingen av om det kan tenkes å være flere aktuelle tilskuddsmottakere.

Oppgaver av offentlig eller nasjonal karakter

Et eksempel på bruk av enkeltstående tilskudd er når staten har valgt å ta et finansieringsansvar for oppgaver av offentlig eller nasjonal karakter som ivaretas av aktører utenfor staten. Dette kan være paraplyorganisasjoner eller institusjoner på nasjonalt nivå, der det i praksis er kun én aktør, slik at det ikke vil være konkurranse om tilskuddsmidlene.

En gruppe navngitte mottakere kan inngå i en tilskuddsordning

Vi ser eksempler på at det navngis mottakere i grupper som er avgrenset i ulik grad og på ulike måter. Gruppen av mottakere kan for eksempel være avgrenset ved at det kreves godkjenning for å inngå i gruppen eller at staten har etablert en samarbeidsrelasjon med aktører som skal ha ansvar for offentlige oppgaver eller andre oppgaver der staten har interesse av at det finnes et tilbud.

Tilskudd til slike avgrensede grupper av mottakere kan i mange tilfeller innrettes som en tilskuddsordning med kriterier for å kvalifisere for tildeling. Uavhengig av om det opprettes en tilskuddsordning eller benyttes enkeltstående tilskudd, bør det være transparens ved at det etableres kriterier for hvordan tilskuddsbeløpene fastsettes og fordeles mellom mottakerne.

Kontinuitet og forutsigbarhet

Vårt inntrykk er at enkeltstående tilskudd noen ganger velges for å sikre kontinuitet og forutsigbarhet for mottakerne. En tilskuddsordning kan også innrettes slik at den ivaretar kontinuitet hvis det er et premiss for å sikre måloppnåelse i ordningen. Grep for å sikre dette kan være utforming av tildelingskriterier eller bruk av tilsagnsfullmakter.
Se DFØs tolkningsuttalelse om flerårige tilskudd.

Forutsigbarhet for tilskudd til drift hos en mottaker kan for eksempel ivaretas ved å lyse ut midlene fra en tilskuddsordning høsten før budsjettåret, med forbehold om Stortingets budsjettvedtak. Formidling av vedtak i tilskuddsbrevet og utbetaling av tilskuddsmidlene kan dermed skje så tidlig som mulig etter at statsbudsjettet er vedtatt, gjerne i begynnelsen av januar.

Det bør imidlertid vurderes om stor vekt på kontinuitet kan hindre utvikling og fornyelse på et område, ved at vilkår og kriterier fastsettes slik at nye aktører ikke slipper til og blir vurdert for statlig tilskudd.  

Kan tilskuddet være offentlig støtte?

Ved alle typer tilskudd skal det vurderes om midlene kan tildeles i samsvar med regelverket om offentlig støtte. Se punkt 6.1 i bestemmelsene og DFØs veiledning om offentlig støtte.

Habilitet

Ved bruk av enkeltstående tilskudd, bør habilitet vurderes både hos politisk ledelse, i departementet og i den underliggende virksomheten som eventuelt forvalter tilskuddet. Se forvaltningsloven kap. II om ugildhet og særlig § 6 om habilitetskrav. 

Omtale i budsjettproposisjonen

Retningslinjer for omtale av tilskuddsbevilgninger i budsjettproposisjonen for 2023, finnes i hovedbudsjettskrivet fra Finansdepartementet til fagdepartementene punkt 7.2.2 og 7.2.3.

Selv om det benyttes et enkeltstående tilskudd med unntak for tildelingskriterier, skal de andre hovedelementene fortsatt utformes og disse skal presenteres for Stortinget: mål og målgruppe, kriterier for måloppnåelse, opplegg for oppfølgning og kontroll, evaluering (punkt 6.2.1 og 6.2.2 i bestemmelsene).

Bevilgningsreglementet § 9 krever at det skal redegjøres for innholdet av og begrunnelsen for bevilgningsforslagene. De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår sammen med annen regnskapsinformasjon av betydning for vurdering av bevilgningsforslagene for neste budsjettår.

Omtalen skal inngå i budsjettproposisjonen hvert år på den posten bevilgningen foreslås over.

I omtalen bør det fremgå hvorfor det er grunn til å benytte unntaksbestemmelsen om enkeltstående tilskudd og ikke ordinær tilskuddsordning, der midlene lyses ut og fordeles på grunnlag av tildelingskriterier.  

Både korrekt navn på mottakeren (slik det står i Enhetsregisteret) og tilskuddsbeløp bør fremgå av omtalen. I de tilfellene det ikke er hensiktsmessig å oppgi beløpet i proposisjonen, bør det fremgå hvordan tilskuddsbeløpet vil bli fastsatt.

I tillegg til omtalen på postnivå, kan det være nyttig med en samlet oversikt over de enkeltstående tilskuddene, for eksempel i en tabell som vedlegg til proposisjonen.

Sjekkliste for innhold i omtalen:

• redegjørelse for innhold og begrunnelse for bevilgningsforslaget
• begrunnelse for bruk av unntaksbestemmelsen
• mål og målgruppe
• kriterier for måloppnåelse
• opplegg for oppfølging, kontroll og evaluering
• korrekt navn på mottaker
• beløp eller hvordan beløp vil bli fastsatt
• resultatrapportering hvis det ble tildelt tilskudd forrige budsjettår
  

Les områdegjennomgang om enkeltstående tilskudd

DFØ-notat 2022:3 Spisset områdegjennomgang om enkeltstående tilskudd