Tilskudd er et virkemiddel for å få til samfunnsmessig endringer og opprettholde sentrale funksjoner i samfunnet. Statlige tilskudd defineres som overføringer fra statsbudsjettet normalt til mottakere utenfor staten for å nå bestemte mål, og som ikke er anskaffelse eller stønad.
Hensynet til forvaltningsverdiene og effektiv ressursbruk er viktig for å ivareta legitimitet i statlig tilskuddsforvaltning og tillit til forvaltningen. Utforming og forvaltning av statlig tilskudd er nærmere regulert i bestemmelsene om økonomistyring i staten. Hovedregelen er at tilskudd skal gis fra en tilskuddsordning der en bevilgning blir utlyst og fordeles på flere mottakere på grunnlag av åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Tilskuddsordningen skal ha et regelverk der blant annet mål, målgruppe, kriterier for måloppnåelse og tildelingskriterier framgår. Behandling av søknader og tildeling av tilskudd skal dokumenteres.
Å yte tilskudd gjennom ordninger vil normalt sett legge til rette for effektiv ressursbruk ved at tilskudd gis til de beste søknadene. En tilskuddsordning bidrar dermed til å ivareta likebehandling, transparens, effektivitet og etterprøvbarhet i forvaltningen. Hvis unntaksbestemmelsen om enkeltstående tilskudd benyttes, er det viktig at dette gjøres på en måte som ivaretar de samme verdiene.
2.1 Enkeltstående tilskudd - et unntak i tilskuddsforvaltningen
Enkeltstående tilskudd er tilskudd som er øremerket til mottakeren uten å være utlyst fra en tilskuddsordning. Øremerking skjer ved at mottaker blir navngitt i bevilgningsvedtaket eller omtalt i budsjettproposisjonen. Unntaksbestemmelsen framgår av punkt 6.4.2 bokstav a:
6.4.2 Andre unntak
Bestemmelsene i punkt 6.2 og 6.3 er fastsatt for en normalsituasjon der en tilskuddsbevilgning skal fordeles på flere søkere på grunnlag av åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Det vil forekomme tilfeller der enkelte av disse bestemmelsene ikke er aktuelle ut fra tilskuddsbevilgningens karakter:
a) Ved enkeltstående tilskudd der tilskuddsmottakeren er navngitt i bevilgningsvedtaket eller omtalt i budsjettproposisjonen på en slik måte at tilskuddsbevilgningen må anses øremerket for vedkommende, kan departementet gjøre unntak fra følgende bestemmelser:
− pkt. 6.2.1 c, krav om å fastsette tildelingskriterier
− pkt. 6.2.3, krav om å fastsette tilskuddsregelverk
− pkt. 6.3.1, krav om utlysning
Unntaksbestemmelsen, som åpner for å navngi tilskuddsmottakere direkte, kan bidra til mer effektiv tilskuddsforvaltning i tilfeller der det åpenbart ikke er flere aktuelle søkere.
Uavhengig av om departementene ved utforming og forvaltning av tilskudd følger normalprosedyren eller benytter unntaksmuligheten enkeltstående tilskudd, påligger det departementene å sørge for effektiv bruk av statlige midler. Hensyn til best mulig måloppnåelse innenfor gitte budsjettrammer skal være førende for hvordan departementene velger å innrette tilskudd.
På linje med andre tiltak, skal det foreligge et utredet beslutningsgrunnlag også for bevilgningsforslag om enkeltstående tilskudd. Her vil utredningsinstruksen gjelde på vanlig måte, der utredningens omfang skal tilpasses størrelsen på virkningene av tiltakene: om de er små, mellomstore eller vesentlige.
2.2 Omfang av enkeltstående tilskudd
En kartlegging gjennomført av Finansdepartementet i februar 2022 viser at omfanget av enkeltstående tilskudd er stort, både i antall med 891 tilskudd og i beløp, 12,8 mrd. kroner. Nesten alle departementer bruker unntaksbestemmelsen. Det er samtidig til dels store variasjoner mellom departementene både i omfang og måten unntaksbestemmelsen brukes på. Som beskrevet over er det tilfeller der navngiving av tilskuddsmottakere i budsjettvedtaket kan være hensiktsmessig, men det er grunn til å stille spørsmål ved om unntaksbestemmelsen brukes i for stor grad.
Kunnskapsdepartementet (KD), Kultur- og likestillingsdepartementet (KUD) og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) skiller seg ut fra de øvrige departementene ved at de i innværende budsjettår har over 100 enkeltstående tilskudd på sitt departementsområde. Til sammenligning har Samferdselsdepartementet (SD), Forsvarsdepartementet (FD) og Olje- og energidepartementet (OED) under ti tilskudd i sine områder.
Kartleggingen tyder på at antall mottakere av enkeltstående tilskudd har økt fra forrige gang det ble gjennomført en kartlegging av enkeltstående tilskudd i 2011, jf. DFØs rapport 2012:2 Når tilskuddsmottakere navngis i budsjettproposisjonene. Der ble 791 enkeltstående tilskudd identifisert.
2.3 Risiko ved enkeltstående tilskudd
Bruk av enkeltstående tilskudd åpner ikke for konkurranse om midlene. Da er det vanskelig å vite om vi som fellesskap får høyest mulig måloppnåelse igjen for pengene. Det innebærer potensielt også manglende likebehandling av eventuelt andre søkere.
Det er ikke alltid dokumentert hvordan mottakere av enkeltstående tilskudd velges ut, noe som kan medføre manglende transparens og etterprøvbarhet i forvaltningen.
Utstrakt bruk av enkeltstående tilskudd kan gi insentiver til lobbyvirksomhet. Dersom praksis med å navngi enkeltmottakere oppfattes som utbredt, kan det medføre økt press fra ulikt hold om å bli navngitt i budsjettproposisjonene. Dette taler for en bevisst holdning og restriktiv praksis for å navngi tilskuddsmottakere i budsjettproposisjonene.
2.4 Retningslinjer for omtale i budsjettforslaget
Før formell oppstart av områdegjennomgangen, har FIN kartlagt omfanget av enkeltstående tilskudd. Det er observert ulik praksis for omtale av enkeltstående tilskudd i departementenes budsjettproposisjoner, noe DFØ også har vist til ved tidligere vurderinger av enkeltstående tilskudd.
På bakgrunn av dette er det tatt inn nye retningslinjer for begrunnelse og omtale av enkeltstående tilskudd i hovedbudsjettskrivet for 2023-budsjettet:
«Løyvingsreglementet § 9 krev at ein skal gjere greie for innhaldet i og grunngjevinga for løyvingsforslaga og omtale dei resultata som ein tek sikte på å oppnå med løyvingsforslaga. Krava til omtale av mål og resultatrapportering gjeld både satsingar og mål på tvers av sektorar og verksemdsområde, satsingar og mål for dei einskilde verksemdene og bruken av tilskot som verkemiddel. Når det gjeld omtale av både tilskotsordningar og einskildståande tilskot, viser vi særleg til kapittel 6 i "Bestemmelser om økonomistyring i staten" (føresegnene). Sjå punkt 7.2.3 for meir om dette.
Einskildståande tilskot er tilskot som er øyremerkt til mottakaren utan å være utlyst frå ei tilskotsordning. Mottakaren blir i staden namngjeven i løyvingsforslaget på ein slik måte at løyvinga må reknast som øyremerkt til vedkomande. Dette er eit unnatak i føresegnene om tilskotsforvaltning. Hovudelementa skal også presenterast for denne typen tilskot, men det er ikkje krav til å fastsetje tildelingskriterium. I grunngjevinga for løyvingsforslag om einskildståande tilskot, bør det gå fram kvifor det er grunn til å nytte einskildståande tilskot framfor tilskotsordning som verkemiddel. Både korrekt namn på mottakaren og tilskotsbeløpet bør inngå i omtalen. I dei tilfella det ikkje er tenleg å oppgje beløpet i løyvingsforslaget, bør det gå fram korleis tilskotsbeløpet vil bli fastsett. I tillegg til omtalen på postnivå, kan det vere tenleg med ei samla oversikt av dei einskildståande tilskota under eit departement, til dømes i ein tabell som vedlegg til proposisjonen.»
Når denne områdegjennnomgangen ferdigstilles, er det for tidlig å vurdere hvordan disse føringene er fulgt opp av departementene. Som omtalt i punkt 5.5, kan det derfor være interessant i videre arbeid å vurdere begrunnelsene i budsjettproposisjonene.
Som ledd i områdegjennomgangen publiserte DFØ i april 2022 veiledning om bruk av enkeltstående tilskudd: Enkeltstående tilskudd – et unntak i tilskuddsforvaltningen.