For mindre tiltak vil veiledningen i avsnitt 2.1 være tilstrekkelig. For større tiltak bør vi gjennomføre enten en forenklet analyse eller en samfunnsøkonomisk analyse i tråd med DFØs veiledningsmateriell.

Avsnitt 2.2 gir veiledning om hvor grundig og omfattende utredningen skal være. Mer konkret gis det veiledning om kriteriene som skal benyttes for å vurdere omfang og grundighet, hvordan man kan finne et passende utredningsnivå, og når det er krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse.

Dette kapittelet er relevant for dem som skal gjennomføre utredningen av statlige tiltak. For ledere i statlige forvaltningsorganer vil det være nyttig å ha en overordnet kjennskap til innholdskravene.

2.1 Minimumskravene til utredning

2.1.1 Hva er minimumskravene til utredning?

Det fremgår av instruksens punkt 2-1 at spørsmålene fra 1 til 6 alltid skal besvares ved utredning av statlige tiltak. Disse seks spørsmålene utgjør dermed minimumskravene til enhver utredning. Dette kan gjøres svært enkelt eller mer omfattende og grundig, avhengig av omfanget av tiltaket.

Et viktig prinsipp er at kravene til grundighet og omfang øker desto mer omfattende tiltaket er, jf. instruksens punkt 2-2. Dette innebærer at mindre omfattende tiltak kan utredes enklere og mer kortfattet enn mer omfattende tiltak. Når tiltaket blir mer omfattende, må også de seks spørsmålene besvares mer utfyllende.

Figur 2.1 illustrerer at de seks spørsmålene kan besvares svært enkelt og på en kortfattet måte ved utredning av mindre tiltak, og det vil være tilstrekkelig å lese veiledningen i dette kapittelet. Med mindre tiltak menes tiltak der man forventer at virkningene blir små for små grupper i samfunnet (jf. veiledning i avsnitt 2.2). Utredninger av små tiltak som oppfyller minimumskravene kalles en minimumsanalyse.

For større tiltak vil kravene til omfang og grundighet øke. Dette innebærer at de seks spørsmålene må besvares mer omfattende, og det vil være krav om enten en forenklet analyse eller en samfunnsøkonomisk analyse. For veiledning om disse analyseformene, se DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser og øvrig kompetansetilbud. Avsnitt 2.2 gir veiledning om hvordan man kan finne et passende utredningsnivå.

Norges internasjonale forpliktelser skal vurderes og beskrives i utredningen i tilfeller der dette er relevant. Dette gjelder forpliktelser som for eksempel følger av handels-, miljø- og klimaavtaler og tilslutning til internasjonale konvensjoner (herunder WTO-regelverket). Flere av de seks spørsmålene kan være relevante for internasjonale forpliktelser.

Spørsmålene skal også besvares for regelverk som er under utvikling i EU, og som vi antar skal innføres i Norge. Disse besvares normalt i form av henholdsvis EØS- og Schengen-notater og følger malene for disse. Der det er hensiktsmessig, kan man i mest mulig grad benytte EUs utredninger, supplert med informasjon om eventuelle særskilte virkninger for Norge. Dersom konsekvensene av regelverket er vidtrekkende for Norge, bør man for eksempel vurdere å sette inn kompenserende tiltak for å avverge uheldige virkninger. Hvor omfattende og grundig departementene skal utrede sakene, er avhengig av det handlingsrommet vi har når regelverket skal gjennomføres i norsk rett.

Det kan for eksempel være behov for å utrede en rettsakt som gir nasjonale valg, grundigere enn en forordning som vi er forpliktet til å gjennomføre i norsk rett «ord for ord», og som ikke har vidtrekkende virkninger. Som regel skal man besvare spørsmålene i utredninger ved alle beslutningspunkter i prosessen, men for enkelte rettsakter vil det ikke være nødvendig å besvare alle spørsmålene før regelverket er vedtatt i EU. For eksempel kan et slikt unntak gjelde utfyllende bestemmelser av svært teknisk karakter og som ikke har vesentlig betydning for norske aktører. Et annet eksempel er rettsakter som følger EFTAs hurtigprosedyre. For disse rettsaktene vil man vanligvis kunne besvare de seks spørsmålene helt kort og anses besvart i EØS-notatet². Se også avsnitt 2.1.2 og kapittel 2.2.

2.1.2 Hvordan besvare de seks spørsmålene?

Nedenfor gis veiledning om hvordan de seks spørsmålene kan besvares for å oppfylle minimumskravene i instruksens punkt 2-1. Spørsmålene er ikke satt opp i en tilfeldig rekkefølge, men følger en systematikk der neste spørsmål bygger på spørsmålet før. For eksempel forutsetter svaret på hvilke virkninger tiltakene har, under spørsmål 3, at man først har funnet frem til alle relevante tiltak under spørsmål 2. I praksis vil man gå litt frem og tilbake mellom de ulike spørsmålene etter hvert som man innhenter mer kunnskap og informasjon.

Om utredningen skal inneholde en eksplisitt opplisting av spørsmål og svar, eller om man skal besvare spørsmålene som en del av en helhetlig tekst, vil variere ut fra tiltakets karakter og det utredningsformatet som egner seg best. Det er likevel et krav at spørsmålene er tilfredsstillende besvart i teksten.

Spørsmål 1: Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

Hva er problemet?

Vi skal starte utredningen med å beskrive hva problemet er. En god problembeskrivelse er avgjørende for at utredningen skal munne ut i et godt beslutningsgrunnlag for valg av tiltak. Problembeskrivelsen gjør rede for hvilke uløste problemer som tilsier at det offentlige bør iverksette tiltak på området. Det er viktig å få frem problemets omfang, hvor alvorlig det er, og hvem som blir berørt av problemet. For å få et godt bilde av problemets omfang kan det være nyttig å gi noen grove anslag på sentrale forhold.

I problembeskrivelsen må man ta med både dagens problemer og forventet fremtidig utvikling. Dette kalles nullalternativet og er sammenligningsgrunnlaget for å vurdere virkninger av tiltakene (under spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de og hvem blir berørt?). Nødvendige fremtidige drifts- og vedlikeholdskostnader skal inkluderes i nullalternativet. Utover dette er det bare vedtatte tiltak, inkludert lover og forskrifter, som enten er iverksatt eller har fått bevilget midler fra Stortinget, som skal tas med. Det er ikke tilstrekkelig at tiltak for eksempel er foreslått i en melding til Stortinget (eksempelvis Nasjonal transportplan).

Videre bør vi vurdere hva som er årsakene til at problemene har oppstått, for eksempel om problemet skyldes svakheter ved eksisterende tiltak, og hvilke disse er. Dette gjør det ofte enklere å vurdere hvilke tiltak som best bidrar til at problemet blir løst.

Mål – hva vil vi oppnå?

Neste steg i utredningen er å formulere mål, det vil si at man skal beskrive en fremtidig tilstand som man ønsker å oppnå. Målene må ta utgangspunkt i de problemene man ønsker å løse med eventuelle tiltak på området. Hvis det ikke er en klar sammenheng mellom målene og problembeskrivelsen, er det en fare for å ende opp med tiltak som i liten grad bidrar til å løse problemene.

Det bør formuleres mål både for samfunnet som helhet og for målgruppen(e) som man ønsker å endre situasjonen for. Det vil si mål som uttrykker dette:

• Hva er ønsket situasjon for samfunnet?
• Hva er ønsket situasjon for målgruppen(e)?

Klare og etterprøvbare mål er viktige både for å kunne evaluere tiltak i etterkant og for å utlede relevante tiltak (se neste spørsmål).

I noen situasjoner er mål allerede politisk fastsatt. For å overholde minimumskravene, må man likevel besvare de øvrige spørsmålene med utgangspunkt i disse målene.

I EØS- og Schengen-saker vil man normalt kunne hente problemet og målet fra EUs utredninger, veikart eller forordet i rettsakten. Det vil normalt være tilstrekkelig å skissere dette kort i EØS-/Schengen-notatet.

Spørsmål 2: Hvilke tiltak er relevante?

Under spørsmål 2 skal vi utrede tiltak som vurderes som relevante for å oppnå målet og løse problemene som er identifisert. Ofte har man allerede tenkt på et bestemt tiltak som vil kunne løse problemene man står overfor. Det kan være at andre tiltak er bedre egnet til å løse problemene og gir større verdi for samfunnet eller foretrekkes av prinsipielle grunner. Det er derfor viktig ikke å binde seg til et tiltak for tidlig, men åpne opp for å tenke «utenfor boksen».

Det kan være ulike typer, og kombinasjoner av tiltak, som bør vurderes. Tiltak kan falle inn under følgende kategorier:

• regulering, for eksempel påbud eller forbud
• økonomiske virkemidler, for eksempel avgifter eller tilskudd
• pedagogiske virkemidler, for eksempel veiledning og informasjon
• organisatoriske virkemidler, for eksempel sentralisering/ desentralisering
• offentlige tilbud av produkter og tjenester, for eksempel infrastruktur og helsetjenester
• offentlige anskaffelser, for eksempel IKT-tjenester og kontorutstyr

Vurder alternative tiltak som innebærer bruk av ulike typer virkemidler (reguleringer, økonomiske, pedagogiske). Vurder også ulike varianter og utforminger av både en eventuell regulering eller andre tiltak. I mange tilfeller kan det være hensiktsmessig å bruke kombinasjoner av virkemidler eller iverksette flere tiltak samtidig for å løse et problem og oppnå ønsket virkning.

Det er bare nødvendig å ta med de tiltakene som vurderes som relevante for å kunne oppnå målene og løse identifiserte problemer, i videre utredning. Utredningen bør dokumentere årsaken til at eventuelle tiltak er silt ut. For eksempel kan årsaken være at tiltaket er i strid med internasjonale forpliktelser, eller at det er problematisk ut fra en vurdering av prinsipper eller verdier (se neste spørsmål).

I noen situasjoner er det allerede fattet politiske vedtak om tiltak. For å overholde minimumskravene må utredningen likevel besvare hvilke andre tiltak som også kan være relevante, i tillegg til de andre spørsmålene som gjenstår.

Tiltakene skal beskrives så detaljert at det blir mulig å identifisere og gi en beskrivelse av tiltakets forventede virkninger (se spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?).

I EØS- og Schengen-saker vil tiltaket normalt være gitt fra EU-regelverket, men spørsmål 2 er relevant i utformingen av foreløpig posisjon når regelverket er under utvikling i EU, og ved regelverk hvor man har valg når det skal gjennomføres nasjonalt. Det vil normalt være tilstrekkelig å skissere dette kort i EØS-/Schengen-notatet.

Spørsmål 3: Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

Under spørsmål 3 skal vi vurdere om tiltakene som vurderes som relevante å utrede, vil kunne reise prinsipielle spørsmål. En vurdering av prinsipielle spørsmål innebærer at man må utrede om det er absolutte begrensninger for tiltaksutforming som ikke må overskrides. Videre må man belyse hvordan tiltaket påvirker, både støtter opp om eller svekker, viktige samfunnsverdier eller prinsipielle hensyn.

Prinsippspørsmål kan for eksempel gjelde den enkeltes personvern og integritet, rettssikkerhet, samvittighets-/ livssynsspørsmål eller likestillings- og diskrimineringsspørsmål eller tiltak som særskilt berører urfolk eller minoriteter.

Hvis et tiltak har virkninger som kommer i konflikt med ett eller flere prinsipper, kan utredningen måtte konkludere med at tiltaket ikke kan gjennomføres, uansett hvilken positiv verdi det ellers måtte ha. Begrensninger for tiltaksutforming vil ofte være nedfelt i de menneskerettslige forpliktelsene som Norge har påtatt seg gjennom internasjonale konvensjoner. En utredning av prinsippspørsmål vil derfor ofte bestå i en systematisk gjennomgang av slike forpliktelser, der man avklarer grensene for forpliktelsene og hvilket handlingsrom som finnes. I noen tilfeller vil ulike menneskerettslige forpliktelser kunne være i et innbyrdes spenningsforhold som må avklares og avveies på en balansert og helhetlig måte.

Prinsipielle spørsmål er ikke begrenset til slike som strider mot våre menneskerettslige forpliktelser eller lovfestede rettigheter. Selv om tiltak kan være innenfor det juridiske handlingsrommet for offentlige tiltak, kan det være viktig å få frem hvordan de påvirker, både positivt og negativt, viktige samfunnsverdier eller prinsipielle hensyn. Dette kan være virkninger som er vanskelige å vurdere og avveie sammen med andre virkninger i spørsmål 4, for eksempel virkningen av et tiltak på mindretallsrettigheter eller for utsatte enkeltindivider. Det kreves da en selvstendig analyse av slike virkninger eller hensyn. Prinsipielle vurderinger knyttet for eksempel til rettssikkerhet, likebehandling eller den enkeltes mulighet til å bestemme over eget liv, kan beskrives i en slik analyse.

Det er viktig å unngå at beskrivelser og vurderinger av viktige samfunnsverdier og prinsipielle hensyn gjøres ut fra spesielle ideologiske utgangspunkter. De må baseres på fellesverdier i samfunnet, fortrinnsvis nedfelt i dokumenter med tilslutning fra Stortinget.

Alle prinsippspørsmål krever en systematisk, balansert og helhetlig fremstilling og vurdering. I noen tilfeller vil ulike prinsipper kunne stå mot hverandre, og det er viktig at utredningen klarlegger dette.

Det følger av instruksens punkt 2-2 at for tiltak som reiser viktige prinsipielle spørsmål, skal spørsmål 3 utredes grundig (se avsnitt 2.2).

Det er også viktig å være bevisst dette spørsmålet i EØS- og Schengen-saker. Spørsmålet vil også danne bakgrunn for konklusjon om hvorvidt EU-regelverket er EØS-/Schengen-relevant og akseptabelt. Spørsmålet besvares i EØS-/Schengen-notatet.

Spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

Under spørsmål 4 skal utredningen beskrive forventede virkninger for alle som berøres. Dette omfatter både positive og negative virkninger.

Det følger av instruksen at utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte.

For å finne frem til alle relevante virkninger av tiltakene som utredes, bør vi starte med å identifisere personer eller grupper i samfunnet som man forventer vil bli berørt som følge av disse. Eksempler på berørte er personer eller grupper i befolkningen, virksomheten som iverksetter tiltaket, andre offentlige virksomheter som berøres, samt næringslivet, organisasjoner og andre som direkte eller indirekte drar fordel av eller får en ulempe som følge av tiltaket. Både tilsiktede og utilsiktede virkninger skal tas med.

Positive virkninger eller nyttevirkninger³ av et tiltak er virkninger som de berørte opplever som en fordel. Det kan for eksempel være bedre tilbud for barnefamilier, sparte liv, færre arbeidsskader, redusert forurensning, tidsbesparelser, bedre tilgjengelig informasjon for brukere, redusert kriminalitet eller enklere rapportering for næringslivet.

Negative virkninger eller kostnadsvirkninger er slike som de berørte opplever som en ulempe, for eksempel redusert barnehagetilbud, økt risiko for ulykker, tap av naturområder eller økt tidsbruk ved innrapportering til offentlige myndigheter.

Kostnadsvirkninger kan også være budsjettmessige virkninger som følger av tiltaket. Eksempler på typiske kostnadsvirkninger er investerings- og driftskostnader ved et investeringstiltak eller tilsyns- eller håndhevingskostnader ved regelverk.

Hvordan tiltakets virkninger fordeler seg mellom ulike grupper i samfunnet kalles fordelingsvirkninger. For eksempel kan et nytt veiprosjekt som samlet sett gir større positive enn negative virkninger påføre de som bor i området spesielt negative virkninger. Viktige fordelingsvirkninger bør beskrives i en egen analyse og vi bør vurdere om det finnes tiltak for å kompensere berørte grupper.

Dersom et tiltak berører eller medfører oppgaveplikter som offentlige organer pålegger næringsdrivende, vises det til § 8 i forskrift til oppgaveregisterloven, der det fremgår at Oppgaveregisteret kan pålegge utreder å innhente belastningsestimater fra de næringsdrivende.

Sektorveiledere har som regel mer utdypende veiledning om hvilke virkninger som bør utredes innenfor sektoren, og om hvilken metode som er best egnet. Se også veiledning i avsnitt 3.2 som gir eksempler på virkninger der ulike fagdepartementer skal involveres.

Under spørsmål 4 skal vi også beskrive hvor varige virkningene er. Dette innebærer at man skal beskrive virkningene for hele perioden de er forventet å ha en effekt for. Virkningene bør tallfestes og verdsettes i kroner dersom informasjon om dette er lett tilgjengelig, og de bør oppgis i årlige størrelser for den perioden man forventer at de skal inntreffe. Grove estimater, intervaller eller eksempler er ofte bedre enn ingen estimater og vil ofte kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. Også der virkninger ikke er tallfestet, bør det gis en beskrivelse av hvordan disse forventes å utvikle seg over tid. Det følger også av det statlige økonomireglementets § 9 at det er krav om å planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv.

Når et tiltak har budsjettvirkning for staten, vil det være nødvendig å anslå denne virkningen som en del av utredningen. Presisjonsnivået må tilpasses tiltakets omfang og hvor langt utredningen er kommet. For budsjettforslag som legges frem for regjeringen, vises det til Finansdepartementets rundskriv om materialet til budsjettkonferanse (hovedbudsjettskrivet).

Når man beskriver, og eventuelt tallfester og verdsetter, virkningene, bør man bruke tilgjengelig kunnskap for å dokumentere virkningene. I en tidlig utredningsfase kan det være tilstrekkelig å benytte kunnskap og informasjon som er tilgjengelig, for i en senere fase å innhente ytterlige datamateriale (se veiledning i avsnitt 2.2).

Utredningen bør også beskrive hvilke virkninger det er knyttet usikkerhet til. Vurderingen av usikkerhet kan gjøres enten kvalitativt eller kvantitativt. Vi bør også vurdere om det kan iverksettes tiltak som kan redusere usikkerheten.

Når spørsmål 4 er besvart, har vi fått en god pekepinn på hvor mange som berøres, og i hvor stor grad. Dermed har vi fått et grunnlag for å vurdere hvilket nivå utredningen bør være på, jf. veiledning i avsnitt 2.2.

I EØS- og Schengen-saker besvares spørsmålet i EØS-/Schengen-notatet.

Spørsmål 5: Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

Under spørsmål 5 skal vi anbefale tiltak og gi en begrunnelse for anbefalingen. Utredningen skal altså munne ut i en konklusjon om hvilket tiltak man anbefaler, eventuelt om man anbefaler at tiltak ikke iverksettes. I noen tilfeller kan det være relevant å anbefale kombinasjoner av ulike tiltak.

Dette innebærer at man for hvert tiltak vurderer tiltakets samlede positive virkninger opp mot tiltakets samlede negative virkninger. Alle virkningene skal tas med i denne vurderingen, uavhengig av om virkningene er vurdert kvalitativt eller kvantitativt. Som en hovedregel bør man anbefale det tiltaket som vurderes å gi størst samlede positive virkninger i forhold til samlede negative virkninger for samfunnet.

Hvis man vurderer at alle tiltakene som utredes har samlede negative virkninger som er større enn samlede positive virkninger, bør anbefalingen være at ingen tiltak settes i verk.

Prinsipielle hensyn kan påvirke vurderingene ved å gjøre enkelte tiltak uaktuelle, jf. spørsmål 3.

I noen tilfeller vil graden av måloppnåelse variere mellom tiltakene, og/ eller virkningene av tiltakene kan være svært usikre. Disse forholdene kan påvirke anbefalingen av tiltak.

Hvis det er krevende å sammenstille, vurdere og avveie virkningene på et faglig grunnlag, bør det gjenspeiles i en mer forsiktig anbefaling eller ved at det ikke gis en anbefaling. Det kan være tilfelle i situasjoner med viktige prinsipielle hensyn, betydelige fordelingsvirkninger og når det er usikkerhet om omfang og verdsetting av viktige virkninger.

Fordelingsvirkninger:

Hvis tiltaket som anbefales gir betydelige negative virkninger for noen grupper, skal utredningen gi særskilt informasjon om dette. Slike fordelingsvirkninger vil være viktige å få frem for beslutningstaker, men de skal ikke endre den faglige anbefalingen om rangeringen av tiltak.

Prinsipielle hensyn:

Hvis mulige tiltak kan påvirke viktige samfunnsverdier og prinsipielle hensyn, både positivt og negativt, bør det gis en selvstendig analyse av dette under spørsmål 3. For den som skal ta beslutningen er det viktig å få en balansert, systematisk og helhetlig beskrivelse og vurdering også av slike virkninger og hensyn.

Avveininger og anbefaling:

Der fordelingsvirkninger og prinsipielle hensyn ikke er viktige, og det er mulig å vurdere og avveie øvrige virkninger, skal det gis en faglig anbefaling om tiltak. Der slike hensyn og virkninger er viktige og kan tale mot et mulig tiltak, kan man la være å gi en faglig anbefaling. Slike virkninger og hensyn skal uansett belyses og vurderes for at beslutningstaker skal få grunnlag for å vurdere om slike virkninger og hensyn bør påvirke beslutning om tiltak.

Hvorvidt det kan og bør gis en anbefaling i slike situasjoner, kan avhenge av hvem som utreder tiltaket. Tjenestemenn i departementer vil i mange tilfeller kunne gi faglige anbefalinger basert på de verdier og prinsipper som ligger til grunn i tidligere dokumenter med tilslutning fra Stortinget. Faglige anbefalinger fra direktorater o.l. kan være basert på det verdigrunnlag som ligger til grunn for virksomheten. Et offentlig utredningsutvalg med bred sammensetning vil i utgangspunktet kunne gi anbefalinger ut fra en samlet avveining av alle typer virkninger og hensyn.

Det følger av instruksen at vi må synliggjøre hva som ligger til grunn for anbefalingen, og hvilke avveininger som er gjort. Vi bør også legge frem alle forutsetningene som utredningen bygger på.

For EØS- og Schengen-saker besvarer man spørsmålet i EØS-/ Schengen-notatet ved å konkludere om EU-regelverket er EØS-/ Schengen-relevant og akseptabelt.

Spørsmål 6: Hva er forutsetningene for vellykket gjennomføring?

Utredningen skal gjøre rede for viktige forutsetninger for å lykkes med tiltaket. Dette kan blant annet være forhold knyttet til styring, organisering og ansvarsforhold, informasjonsflyt og tekniske løsninger. De fleste tiltak vil ha noen sentrale forutsetninger for at nyttevirkningene (gevinstene) skal kunne realiseres.

For eksempel kan informasjon til dem som berøres av et nytt regelverk eller en ny offentlig tjeneste, være sentrale forutsetninger for at tiltaket lykkes. Andre eksempler kan være at omorganiseringer, samordning av IKT-systemer eller kompetansetiltak er forutsetninger som må innfris for at tiltaket skal nå målsettingene. For mer veiledning om dette spørsmålet, se DFØs nettsider om fagområdet gevinstrealisering og prosjektveiviseren.no.

I EØS- og Schengen-saker besvares spørsmålet i EØS-/Schengen-notatet.

2.1.3 Evaluering

Utredningen bør også inneholde en vurdering av når og hvordan anbefalt tiltak bør evalueres. For å vurdere om tiltaket er vellykket, må tiltaket evalueres etter at det er iverksatt. Kravet om evaluering følger av Reglement for økonomistyring i staten § 16. Utredningen bør så langt det er mulig, dokumentere nåsituasjonen før tiltaket settes i verk, slik at det blir mulig å vurdere virkninger av tiltaket når det skal evalueres. For veiledning om evalueringer, se Evalueringsportalen.no. 

Hvilken metode som er best egnet for å evaluere statlige tiltak, avhenger blant annet av tiltakets egenart, omfang og kompleksitet. Det bør i større grad brukes kunnskapsbasert design for utforming av nye tiltak der det er aktuelt, under dette å teste nye tiltak før full gjennomføring ved bruk av randomiserte kontrollerte forsøk.⁴

Med informasjon fra eksperimenter og kontrollerte forsøk kan man utvikle tiltakene slik at de i større grad gir den ønskede responsen fra målgruppen. Ett slikt eksempel er et samarbeid mellom Skatteetaten og NHH som så nærmere på hvordan ulik utforming av brev til skattytere kan øke sannsynligheten for at de rapporterer inntekter fra utlandet riktig. Effektiv bruk av slike metoder krever at reformene gjennomføres på en måte som gjør det mulig å måle virkninger i etterkant.

2.2 Omfang og grundighet

2.2.1 Hva menes med kravet om forholdsmessighet? 

Det følger av utredningsinstruksens punkt 2-2 at utredningen skal være så omfattende og grundig som nødvendig for å oppnå et godt beslutningsgrunnlag. Denne vurderingen baseres på om tiltaket reiser viktige prinsipielle spørsmål, hvor vesentlige man forventer at virkningene av tiltakene blir, og hvor mye tid man har til rådighet.

Dette er de tre hovedkriteriene for å vurdere hvor grundig de seks spørsmålene skal besvares, og som inngår i kravet om forholdsmessighet. Her kommer veiledning om hvordan hovedkriteriene bør tolkes:

Viktige prinsipielle spørsmål krever grundigere utredning

Dersom relevante tiltak reiser viktige prinsipielle spørsmål, er det nødvendig å gjøre en mer grundig og omfattende utredning. Dette innebærer at utredningen skal besvare spørsmål 3 under instruksens punkt 2-1 grundig. Det fremgår av instruksen at prinsipielle spørsmål skal drøftes på en balansert, systematisk og helhetlig måte.

Jo større man forventer at virkningene skal bli, desto grundigere skal utredningen være 

Utredningen skal være grundigere og mer omfattende desto mer vesentlige man forventer at tiltakets virkninger blir. Man kan vurdere om tiltaket har vesentlige virkninger, ved å se på hvor mange som berøres, i hvor stor grad disse berøres, og størrelsen på de budsjettmessige virkningene ved tiltaket. Nedenfor gis det veiledning om hvordan man kan finne et passende utredningsnivå, og i hvilke tilfeller det er krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse.

Stramme tidsrammer kan gjøre det nødvendig med mindre grundige utredninger

Det er viktig å sette av tilstrekkelig tid til grundig utredning. I noen tilfeller setter stramme tidsfrister grenser for hvor grundige utredningene kan være. Med stramme tidsfrister menes hendelser eller frister utenfor virksomhetens kontroll som begrenser mulighetene til å forhåndsutrede tiltaket. Dette gjelder for eksempel i mange EØS-saker, der det foreligger eksterne tidsfrister. Det kan også tenkes tilfeller der umiddelbar eller snarlig iverksetting er påkrevd for å forhindre potensielle alvorlige utfall som dreier seg om liv, helse og miljø.

Når det gjelder EU-regelverk, skal utredningen være så omfattende og grundig som nødvendig ut ifra de mulighetene Norge har til å påvirke regelverket. For eksempel kan bestemmelser av teknisk karakter ha en svært kortfattet utredning. For rettsakter med mer vidtrekkende virkninger og/eller hvor vi har nasjonale valgmuligheter, vil det normalt være nødvendig med en grundigere utredning.

Tilleggskriterier

Det kan også være andre forhold som kan tilsi at utredningen bør være mer grundig og omfattende. Dette er tilleggskriteriene som kan være nyttige å vurdere:

1. Tilgangen på relevant kunnskap

All tilgjengelig, relevant kunnskap bør tas i bruk i utredningen. Dette gjelder for eksempel data som gjør det mulig å tallfeste og verdsette virkninger av tiltaket. Ofte kan man også komme langt ved å bruke rimelighetsbetraktninger, beslektede datasett eller erfaringer fra andre land. I tilfeller der ny forskning er nødvendig for å samle inn relevant kunnskap, bør denne kun settes i gang dersom man antar at kostnaden står i et rimelig forhold til nytten.

2. Graden av kompleksiteten i problemet og tiltaket

Mer grundige analyser kan være nødvendige for å utrede komplekse problemer tilstrekkelig og for å vurdere hvilke tiltak som er mest egnet til å løse problemet.

3. Investeringens størrelse

Hvor grundig utredningen skal være, bør stå i et rimelig forhold til investeringens størrelse. Tiltak som får budsjettmessige virkninger, skal forelegges Finansdepartementet (jf. instruksens punkt 3-2). Investeringer over 750 millioner kroner omfattes av kvalitetssikringsordningen til Finansdepartementet (KS-ordningen).

4. Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger

Når det er stor grad av usikkerhet knyttet til tiltakets virkninger, kan det være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet og for å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes.

5. Graden av irreversibilitet

Når et tiltak fører til irreversible virkninger, kan det være nødvendig å utrede virkningene grundigere. Med irreversible virkninger menes for eksempel naturinngrep som gjør skade på miljøet på en måte som ikke kan rettes opp i ettertid. Et annet eksempel er investeringer som ikke har en alternativ anvendelse.

6. Om tiltaket er kontroversielt og omstridt

Hvis man forventer at et tiltak er kontroversielt og det er delte oppfatninger om det i befolkningen, kan det være behov for en grundigere utredning. Dette punktet kan henge sammen med prinsipielle spørsmål (se over).

7. Hvilken fase i utredningsprosessen

Spørsmålene 1–6 skal besvares før eventuelle tiltak iverksettes. Jo senere man er i utredningsprosessen, desto grundigere bør utredningen være. Dette innebærer at man i en tidlig utredningsfase, for eksempel i et forprosjekt, kan benytte kunnskap og informasjon som er tilgjengelig. Mer utfyllende og presise data kan innhentes i en senere utredningsfase.

2.2.2 Hvordan finne et passende utredningsnivå?

Det er viktig å finne et passende nivå for hvor grundig utredningen skal være, det vil si hvor store ressurser som skal brukes til å utrede. Her gir vi veiledning om hvordan man kan gå frem for å vurdere hvor grundig utredningen bør være.

Ambisjonsnivået bør vurderes tidlig i utredningsprosessen og være etterprøvbart, slik at berørte grupper får anledning til å uttale seg, og slik at relevante myndigheter blir trukket inn i utredningen på et tidlig stadium. I kapittel 3 gis det veiledning om hvordan man kan legge til rette for dette gjennom tidlig involvering.

For å finne et passende utredningsnivå bør man starte med å besvare de seks spørsmålene på et overordnet nivå og med noen foreløpige vurderinger av disse. Når de fire første spørsmålene er besvart, gir det som regel en god pekepinn på hvor vesentlige virkningene av tiltaket kan bli. Det har også gitt en god pekepinn på om tiltaket berører prinsipielle spørsmål.

Underveis i utredningsarbeidet kan ny kunnskap også bidra til at dere må revurdere utredningsnivået.

Dersom denne (grov)vurderingen for eksempel viser at tiltaket berører få personer og i liten grad, er det ikke sikkert at man behøver å utrede de seks spørsmålene i noen særlig grad utover det som allerede nå er gjort. For mindre tiltak er det tilstrekkelig å utrede spørsmålene på et enkelt nivå og med kortfattede svar for hvert spørsmål (se veiledning i avsnitt 2.1).

Jo større tiltaket er, desto grundigere skal man svare på de seks spørsmålene som utgjør minimumskravet. Ofte kan dette innebære at man tallfester og verdsetter flere av virkningene og utarbeider mer presise og solide estimater (spørsmål 4 i avsnitt 2.1). I tilfeller der tallfesting og verdsetting ikke er mulig eller hensiktsmessig, bør man vektlegge ulike former for kvalitative metoder og analyser. Dersom tiltaket for eksempel berører mange og i stor grad, vurderes tiltaket å ha vesentlige virkninger. Nedenfor gis det mer veiledning om når det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse, og i hvilke tilfeller en forenklet analyse kan vurderes som et alternativ.

Det er også viktig å vurdere tilleggskriteriene til kravet om forholdsmessighet (jf. avsnitt 2.2.1). Det første tilleggskriteriet er at all relevant kunnskap som er tilgjengelig, bør tas i bruk i utredningen. Dette innebærer at man i en minimumsanalyse bør tallfeste og verdsette alle sentrale forhold og virkninger når informasjon er lett tilgjengelig. Grove estimater, intervaller eller eksempler er ofte bedre enn ingen estimater og vil kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. Tallfesting i fysiske enheter (for eksempel tid, antall berørte m.m.) gir et klarere bilde av problemets omfang og tiltakets virkninger i tilfeller der verdsetting av virkninger ikke er hensiktsmessig. Det er viktig å dokumentere hvilke kilder som er benyttet for å sikre etterprøvbarhet. Om et tiltak har budsjettvirkning for staten, skal utredningen alltid anslå størrelsen på budsjettvirkningen (jf. Finansdepartementets hovedbudsjettskriv).

Samtlige syv tilleggskriterier bør vurderes når man skal velge rett utredningsnivå. For eksempel kan et tiltak som ikke er stort, likevel være ment å løse et komplekst problem, og usikkerheten kan være stor. Disse faktorene tilsier at de seks spørsmålene bør besvares grundigere for å få et godt beslutningsgrunnlag.

2.2.3 Når er det krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse? 

Det fremgår av instruksens punkt 2-2 at man ved utredning av tiltak som forventes å gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal gjennomføre en analyse i henhold til rundskriv R-109. I samfunnsøkonomiske analyser skal det utformes et nullalternativ.

DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser er den sektorovergripende veilederen i staten for samfunnsøkonomiske analyser. Den gir veiledning og anbefalinger om hvordan kravene i det nevnte rundskrivet kan oppfylles. Veilederen er også relevant som et oppslagsverk for gjennomføre forenklede analyser og minimumsanalyser.

Det følger av det nevnte rundskrivet at det finnes tre hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser. I en nytte-kostnadsanalyse verdsettes alle positive og negative virkninger av et tiltak så langt det er mulig og hensiktsmessig. I mange tilfeller vil det være vanskelig å verdsette alle virkningene, og spesielt vil dette gjelde for nyttevirkningene. Dermed er alternativet ofte å gjennomføre en kostnadsvirkningsanalyse. I en slik analyse vurderes alle nyttevirkningene kvalitativt, mens kostnadsvirkningene verdsettes i kroner.

I tilfeller der tiltakenes nyttevirkninger er like, kan vi velge en tredje analyseform kalt kostnadseffektivitetsanalyse. I en kostnadseffektivitetsanalyse verdsetter man kun kostnadsvirkningene ved tiltakene og finner det mest kostnadseffektive tiltaket.

I en samfunnsøkonomisk analyse er det viktig å synliggjøre ikke-prissatte virkninger, det vil si virkninger som ikke er verdsatt i kroner, på lik linje med prissatte virkninger. Det fremgår av rundskriv R-109 at virkninger ofte kan beskrives kvantitativt. Hvis tallfesting (i fysiske størrelser) og verdsetting (i kroner) ikke er mulig eller hensiktsmessig, bør utredningen i stedet tilstrebe en best mulig kvalitativ beskrivelse.

DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser gir veiledning om metoder for tallfesting og verdsetting av virkningene i tillegg til veiledning om kvalitativ metode. Ulike sektorveiledere om gjennomføring av utredninger kan være nyttige for mer utdypende forklaringer og retningslinjer for sektorspesifikke hensyn.

For å vurdere om tiltaket har vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, må man finne ut hvor mange som blir berørt av tiltaket, og i hvor stor grad disse påvirkes (jf. Spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? i avsnitt 2.1).

Det følger av figur 2.2 at det er tilstrekkelig å oppfylle instruksens minimumskrav for tiltak som kun berører få personer, organisasjoner, grupper i næringslivet eller andre grupper, og der disse i liten grad berøres. Et eksempel er om det foretas en forskriftsendring som kun berører en liten gruppe i samfunnet, og der endringen kun medfører marginale virkninger for disse.

I tilfeller hvor tiltak berører mange og i stor grad, vil tiltaket ha vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, og det følger av instruksen at det er krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse.

Om tiltaket berører «mange» og «i stor grad», må man vurdere skjønnsmessig og i hver enkelt utredning. Et tiltak kan berøre få eller mange grupper i samfunnet, og størrelsen på disse gruppene kan variere. Eksempler på ulike grupper er brukere av et offentlig gode, forbrukere og næringslivet, pensjonister og barn og befolkningen bosatt i gitte geografiske områder. Graden av påvirkning til de berørte bør i størst mulig grad baseres på faglig dokumenterte virkninger.

I tilfeller der det er tvil om tiltaket har vesentlige virkninger, vil det være nyttig å vurdere tilleggskriteriene som er omtalt tidligere i avsnitt 2.2.

Et eksempel på når et tiltak åpenbart har vesentlige virkninger, er om man forventer at en foreslått regelverksendring berører hele befolkningen (eller store grupper i samfunnet), og der hvert enkelt av oss berøres i stor grad.

Videre følger det av instruksen at det er krav om en samfunnsøkonomisk analyse om tiltaket medfører vesentlige budsjettmessige virkninger for staten. Dette kravet gjelder uavhengig av om tiltaket berører få eller mange i samfunnet. Typiske eksempler på tiltak med vesentlige budsjettmessige virkninger er store investeringer eller reformer.

Investeringer over 750 millioner kroner omfattes av kvalitetssikringsordningen til Finansdepartementet (KS-ordningen). Det bør også gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser for investeringstiltak med en langt lavere kostnadsramme enn terskelverdien for KS-prosjekter.

Videre kan det være nødvendig å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse for tiltak som enten påvirker få i stor grad eller mange i liten grad. I disse tilfellene kan man vurdere de forventede virkningene som vesentlige for samfunnet, og dermed vil det være krav om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse. Alternativt anbefales det i disse tilfellene å gjennomføre en forenklet analyse i tråd med DFØs veileder i samfunnsøkonomisk analyse.

Et eksempel på når virkningene kan bli vesentlige, er om man forventer at en foreslått regelverksendring berører hele befolkningen (eller store grupper i samfunnet), men der selve regelverkstiltaket ikke oppleves som stor for den enkelte innbygger. De samlede virkningene for samfunnet kan i dette tilfellet vurderes som vesentlige.

Et annet eksempel på når de samlede virkningene kan vurderes som vesentlige, er om man forventer at en foreslått regelverksendring medfører store omstillingskostnader for en liten gruppe med private bedrifter.

Fotnoter

²Se mal for saksinformasjon til EØS-notater.

³Slike virkninger kan også betegnes som positive effekter, fordeler eller gevinster.

⁴Metoden Randomiserte kontrollerte eksperimenter (RCT) består i at man deler opp en gitt populasjon (personer, bedrifter, osv.) i minst én tiltaksgruppe, som stilles overfor et gitt tiltak (som kan variere mellom ulike tiltaksgrupper), og minst én kontrollgruppe som ikke stilles overfor noen tiltak. Gruppene som skal sammenlignes, bør være så like som mulig med hensyn til alt som kan påvirke utfallet av tiltaket. Ideelt sett bør forskjellen mellom gruppene kun bestå av at den ene stilles overfor et tiltak, mens den andre ikke gjør det. Dette oppnår man ved å fordele utvalget til gruppene helt tilfeldig (randomisere). Ved å sammenligne forskjeller mellom tiltaksgruppene og kontrollgruppen kan man trekke en slutning om hvordan ulike tiltak har virket. Gjennomføring av slike forsøk kan imidlertid være krevende. Det må vurderes om bl.a. etiske hensyn, juridiske rettigheter og spørsmål knyttet til likebehandling kan hindre denne typen forsøk i virkelige situasjoner.