Dette kapittelet er relevant for ledere i statlige forvaltningsorganer og andre som er ansvarlige for å utrede statlige tiltak.

1.1 Formål

1.1.1 Hva er formålet med utredningsinstruksen?

Formålet med utredningsinstruksen er å fremskaffe et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Det er viktig at statlige tiltak er velbegrunnede og gjennomtenkte. Dette innebærer at man skal utarbeide gode beslutningsgrunnlag før eventuelle tiltak iverksettes.

Gode (forhånds)utredninger skal beskrive samfunnsproblemet som bør løses, og formulere mål for hva som ønskes oppnådd. Alternative tiltak som er relevante, skal identifiseres, og forventede virkninger av tiltakene skal utredes og vurderes. Utredningen skal munne ut i en begrunnet anbefaling om hvilke(t) tiltak som samlet sett er best for samfunnet. Kapittel 2 gir veiledning om kravene til utredningens innhold.

Instruksen har bestemmelser om at man skal involvere dem som forventes å bli berørt av tiltaket. Å innhente synspunkter fra enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, offentlige myndigheter, organisasjoner og andre berørte grupper skal bidra til å øke kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. For å sørge for at relevante innspill får reell betydning for innholdet i utredningen, bør berørte parter involveres tidlig i utredningsprosessen.

Instruksen har krav om å involvere berørte departementer så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Andre som blir berørt, skal involveres tidlig så langt dette er hensiktsmessig (jf. instruksens punkt 3-1).

Instruksen har også krav om å samordne innspill og synspunkter mellom berørte myndigheter. Samordning innebærer at man skal trekke relevante departementer, underliggende virksomheter samt fylkeskommunal og kommunal forvaltning med tidlig i utredningsfasen. Samordning kan for eksempel være nødvendig for å håndtere samfunnsproblemer som krever tiltak på tvers av ulike sektorområder. I slike tilfeller er samordning nødvendig for å skape en felles problemforståelse og sikre at utredningen tar hensyn til alle sektorene. Kapittel 3 gir veiledning om prosesskravene til en utredning.

Utredningene skal være offentlig tilgjengelige så langt dette er forenlig med sakens egenart og bestemmelser i offentleglova.

En betydelig del av norsk lovgivning er basert på EØS-relevant lovgivning eller Schengen-lovgivning som vedtas i EU. Sejersted-utvalget (NOU 2012:2 Utenfor og innenfor) foretok en systematisk gjennomgang av betydningen av EØS og øvrige avtaler med EU for norsk lovgivning. I 2011 var det om lag 600 gjeldende lover i Norge, om lag 30 prosent av disse inneholdt i større eller mindre grad EU-/EØS-regler.

Norge har anledning til å medvirke i politikk- og regelverksutformingen i EU gjennom deltakelse i ekspertgrupper, komiteer og EU-byråer. Norsk deltakelse skal skje på en helhetlig og effektiv måte.

Dette innebærer blant annet tidlig medvirkning i viktige saker, godt beslutningsgrunnlag og god samordning mellom departementene. Utredningsinstruksen legger til rette for dette.

1.2 Virkeområde

1.2.1 Hva er virkeområdet til utredningsinstruksen?

Utredningsinstruksen gjelder for utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak.

Virkeområdet til instruksen er dermed svært bredt og omfatter både små og store statlige tiltak. I utgangspunktet er alle statlige tiltak som har virkninger utover egen virksomhet, omfattet av kravene i utredningsinstruksen.

Virkeområdet til instruksen er ikke utvidet fra tidligere, men er nå beskrevet mer presist. Hvilke statlige tiltak som er unntatt fra instruksen, er beskrevet nedenfor.

Instruksen gjelder både når nye statlige tiltak skal utredes, og når vesentlige endringer av eksisterende tiltak utredes. Avsnitt 2.1 gir en nærmere beskrivelse av hvordan tiltak kan kategoriseres (under spørsmål 2: Hvilke tiltak er relevante?).

Det fremgår av instruksen at den gjelder for utredningsarbeid som utføres i statlige forvaltningsorganer, det vil si departementer og underliggende virksomheter. Videre gjelder instruksen når et offentlig oppnevnt utvalg utfører utredningen. Instruksen gjelder også i tilfeller der hele eller deler av utredningsarbeidet utføres av selvstendige rettssubjekter, for eksempel private forskningsinstitusjoner, konsulentselskaper eller selskaper med statlig eierandel, på oppdrag fra departementer eller underliggende virksomheter. I så fall skal nødvendige krav innarbeides i oppdragsdokumentet. Se avsnitt 1.3 som gir veiledning om hvem som har ansvar for å påse at kravene i instruksen blir fulgt.

Kravene i utredningsinstruksen gjelder selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, også konkrete tiltak. Det følger av instruksens punkt 2-1 at det er viktig å avklare virkninger av mulige alternativer før man gjennomfører politisk vedtatte tiltak. Terskelen for å fravike instruksen bør være høy, og det bør foreligge vektige grunner for fravikelse (se avsnitt 1.4.1). Eventuell fravikelse skal fremgå av høringsnotatet for saker som skal sendes på høring.

Når det gjelder oppfyllelse av anmodningsvedtak fra Stortinget, vil instruksen gjelde også ved utredning i slike tilfeller, men instruksen må anvendes innenfor det handlingsrommet som Stortinget har gitt. Denne presiseringen innebærer at kravene til utredning ved anmodningsvedtak fra Stortinget må vurderes fra sak til sak. Det er departementet som må vurdere hva som kreves. I den sammenheng må departementet være oppmerksom på den plikten statsråden og regjeringen har til å meddele Stortinget alle de opplysningene som er nødvendige for behandlingen av de sakene den fremlegger, og forbudet mot å fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer, jf. Grunnloven § 82.

Videre gjelder instruksen uavhengig av om tiltaket tenkes finansiert innenfor virksomhetens ordinære budsjettramme eller gjennom at budsjettet øker.

Innholdskravene vil alltid gjelde, mens prosesskravene må vurderes fra sak til sak. Nedenfor gis det eksempler på dette.

Det følger av instruksens punkt 3-1 at berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen, mens andre som er berørte, skal involveres så langt dette er hensiktsmessig. Om øvrige prosesskrav gjelder, vil blant annet avhenge av tiltakets størrelse og er noe som må vurderes i hver enkelt utredning.

For eksempel kan man ved mindre tiltak la være å gjennomføre høring (jf. instruksens punkt 3-3). Et mindre tiltak kan for eksempel være en holdningskampanje som Mattilsynet iverksetter for å påvirke en liten målgruppe, og som ikke er så kostbar, for eksempel for å oppnå god dyrevelferd (jf. avsnitt 2.2). I dette tilfellet gjelder minimumskravene til hva en utredning skal inneholde (jf. instruksens punkt 2-1), mens høring kan unnlates.

Et annet eksempel er satsingsforslag og andre innspill til statsbudsjettet, under dette forslag til innsparinger for staten. Også for budsjettsaker som er unntatt offentlighet, vil innholdskravene gjelde, selv om instruksens høringskrav ikke gjelder. Finansdepartementet utarbeider årlige budsjettskriv som gir nærmere retningslinjer for budsjettprosessen. For mer veiledning om hvilke saker som kan unntas fra høring, se avsnitt 3.3.

For prosjekter med en kostnadsramme på over 750 millioner kroner vil Finansdepartementets kvalitetssikringsordning (KS-ordningen) gjelde, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 5.3.8. Prosjekter som faller inn under KS-ordningen, har særskilte krav til utredningens grundighet, som ivaretar kravene i utredningsinstruksen og tilleggskrav om ekstern kvalitetssikring av utredningsarbeidet. I tidligfase er det krav om at ansvarlig departement/etat utfører en konseptvalgsutredning (KVU) som skal ligge til grunn for kvalitetssikringen. Denne skal blant annet inneholde en samfunnsøkonomisk analyse i samsvar med gjeldende rundskriv fra Finansdepartementet. KVU-en skal kvalitetssikres ved bruk av Finansdepartementets rammeavtale om ekstern kvalitetssikring. Det er utarbeidet egne veiledere for KS-ordningen. Ordningen gjelder alle statlige investeringsprosjekter over 750 millioner kroner med unntak av SDØE og statlige foretak eller statlig eide aksjeselskaper som er ansvarlige for egne investeringer, for eksempel Avinor AS og helseforetakene.

Videre fremgår det av instruksen at den også gjelder for arbeidet med EØS- og Schengen-regelverk, fra identifisering av nye initiativer i EU og formulering av norske posisjoner til innlemmelse i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk regelverk.

Der det er relevant, skal forvaltningen videre vurdere om det er forpliktelser i henhold til WTO-regelverket som må overholdes ved innføring av nye bestemmelser og tiltak. Slike forpliktelser vil kunne være av både materiell og prosessuell art.

1.2.2 Hva er unntatt fra utredningsinstruksen

Nedenfor gis en beskrivelse av hvilke tiltak som er unntatt fra utredningsinstruksen. Selv om tiltaket faller utenom virkeområdet til instruksen, kan kravene i utredningsinstruksen ses på som en god standard for involvering og utredning av tiltak.

Det fremgår av instruksen at den ikke gjelder ved inngåelse av internasjonale avtaler. Det kan likevel være aktuelt å forhåndsutrede virkningene av ulike sannsynlige forhandlingsresultater.

Videre fremgår det av instruksen at den ikke gjelder når det i lov eller forskrift, eller med hjemmel i lov eller forskrift, er fastsatt særskilte regler.

Eksempler

Eksempler på særregler er sektorvise saksbehandlingsregler, som for eksempel plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger.

Videre gjelder ikke instruksen for enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Dette er imidlertid ikke til hinder for at sektorveiledere kan åpne for at enkeltvedtak med store samfunnsøkonomiske virkninger må utredes grundig.

Ved eventuell motstrid mellom særskilte regler og utredningsinstruksen gjelder vanlige rettsfortolkningsprinsipper. Det vil si at krav som er nedfelt i lov eller forskriftsform, skal gå foran kravene i utredningsinstruksen.

For øvrig gjelder ikke utredningsinstruksen for utredningsarbeid i egne rettssubjekter, slik som statsforetak, særlovselskaper, helseforetak, aksjeselskaper staten eier helt eller delvis og stiftelser. Dersom slike egne rettssubjekter utreder tiltak på oppdrag fra fagdepartementet, skal imidlertid departementet i oppdragsdokumentet kreve at selskapet skal følge utredningsinstruksen (jf. avsnitt 1.2.1).

Videre gjelder instruksen ikke for tiltak som kun har interne virkninger. For eksempel vil instruksen ikke omfatte mindre omorganiseringer eller skifte av et internt IKT-system som kun får virkninger for virksomheten selv. Bestemmelser i økonomireglementet stiller likevel krav om effektiv ressursbruk og gode beslutningsgrunnlag. Og instruksen vil, som nevnt ovenfor, være en god standard ved utredning av alle typer tiltak.

1.2.3 Forholdet til økonomiregelverket i staten

Det er godt samsvar mellom formålet med utredningsinstruksen og formålet med økonomiregelverket i staten. Gode grunnlag for beslutninger, jf. instruksens punkt 1-1, er viktig blant annet for at statlige midler skal bli brukt effektivt, jf. formålet i reglement for økonomistyring i staten § 1 og krav i § 4 c.

Begge regelverkene er fastsatt som interne instrukser i staten. Det er en deling mellom de to regelverkene ved at de omhandler ulike faser i arbeidet med statlige tiltak. Mens utredningsinstruksen omhandler forberedelse av beslutningsgrunnlag for tiltak, er hovedvekten i økonomiregelverket lagt på gjennomføringen av Stortingets budsjettvedtak, inklusiv regnskapsføring, rapportering og evaluering. På noen områder inneholder økonomiregelverket imidlertid også konkrete krav til innhold i beslutningsgrunnlag, blant annet blir det stilt krav til omtalen av statlige tilskudd ved bevilgningsforslag til Stortinget. Ved å ivareta kravene i utredningsinstruksen på disse områdene gir man et godt grunnlag for også å kunne ivareta kravene i økonomiregelverket.

1.3 Ansvar for utredning

1.3.1 Hvem har ansvaret for utredningen?

Det fremgår av utredningsinstruksen at det forvaltningsorganet som har ansvar for utredningsarbeidet, skal påse at bestemmelsene i denne instruksen blir fulgt.

Når flere forvaltningsområder og flere forvaltningsorganer er involvert, har det forvaltningsorganet som setter i gang et utredningsarbeid, hovedansvaret for at instruksen følges. Hvert deltakende forvaltningsorgan har imidlertid et selvstendig ansvar for å følge kravene i instruksen ved bidrag på sitt sektorområde.

Det følger av instruksen at det er fagdepartementet som har et overordnet ansvar for kvaliteten på beslutningsgrunnlaget innenfor instruksens virkeområde. Dette innebærer at der en underliggende virksomhet utfører utredningen på vegne av et departement, er det virksomheten som har ansvar for å følge reglene i instruksen. Fagdepartementet har det endelige ansvaret for at utredningen er av god kvalitet.

Det er oppdragsgivende departement som har ansvaret for at offentlige utredningsutvalg følger instruksen. Det fremgår av instruksen at nødvendige krav skal innarbeides i mandatet ved offentlig utredningsarbeid.

Dette innebærer at oppdragsgiver skal legge nødvendige føringer i oppdraget til utvalget for å sørge for at instruksen etterleves.

Tilsvarende skal nødvendige føringer legges inn i oppdragsdokumentet når private aktører (for eksempel forskningsinstitusjoner eller konsulentselskaper) utfører utredningen på oppdrag fra statlige forvaltningsorganer. Det følger av instruksens punkt 1-3 at oppdragsgiverne har ansvar for å etterprøve om utredningen er av god kvalitet og i samsvar med instruksens krav.

Vær oppmerksom på at kravet i Reglement for økonomistyring i staten § 14 innebærer at departementer og virksomheter skal ha systemer og rutiner med innebygd internkontroll. Formålet er å sørge for at gjeldende lover og regler blir fulgt, og i den forbindelse må man påse at også utredningsinstruksen blir fulgt.

1.4 Fravikelse av instruksen

1.4.1 Når kan instruksen fravikes?

Det fremgår av utredningsinstruksen at reglene i instruksen bare kan fravikes når spesielle forhold gjør det nødvendig. Terskelen for å fravike instruksen bør være høy, og det bør foreligge vektige grunner.

Eksempler

Ett eksempel på fravikelse av instruksen er om man avviker fra minimumskravene til utredningens innhold etter instruksens punkt 2-1. Et annet eksempel er om man avviker fra minimumsfristen for høring etter instruksens punkt 3-3. Et tredje eksempel er om man legger opp til en mindre omfattende høringsrunde enn det kravene i instruksens punkt 3-3 tilsier. Dette er selvsagt ikke en uttømmende liste av eksempler på hva som kan fravikes.

Det å unnlate høring i samsvar med unntakene beskrevet i instruksens punkt 3-3 innebærer ikke at man fraviker instruksen.

Videre fremgår det av instruksen at øverste leder i det ansvarlige forvaltningsorganet, det vil si det forvaltningsorganet som er ansvarlig for utredningen (jf. instruksens punkt 1-3), skal treffe beslutningen om å fravike instruksen. I et departement vil det si statsråd eller departementsråd, og i en underliggende virksomhet vil det være lederen for virksomheten – normalt direktøren – også i virksomheter med styre.

I tilfeller der en underliggende virksomhet er ansvarlig for utredningen, bør fagdepartementet som kvalitetsansvarlig (jf. instruksens punkt 1-3) orienteres når det blir besluttet å fravike instruksen.

Det er viktig at beslutningen om å fravike instruksen er transparent og etterprøvbar. Det følger av instruksen at beslutningen skal være skriftlig og begrunnet, og den skal journalføres på saken som følger utredningen. Ved høring skal beslutningen om fravikelse av instruksen følge eller fremgå klart av høringsnotatet.

1.5 Ansvar for instruksen

1.5.1 DFØ har ansvar for å veilede om denne instruksen

Finansdepartementet har delegert ansvaret med å forvalte utredningsinstruksen og for å veilede om dens bestemmelser til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ).

Finansdepartementet har ansvaret for prinsippene og kravene ved utarbeiding av samfunnsøkonomiske analyser og andre økonomiske utredninger av statlige tiltak, jf. rundskriv R-109. DFØ har ansvar for å veilede om nevnte rundskriv.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring tilbyr kompetansehevende tiltak når det gjelder krav til innhold (kapittel 2), og om virkeområdet og krav til prosess (kapittel 1 og 3).

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for å gi veiledning om bestemmelsene i instruksen som gjelder lover og forskrifter, det vil si kapittel 4.

Utenriksdepartementet har ansvar for å gi veiledning om bestemmelsene i instruksen som gjelder for EØS- og Schengen-saker, det vil si kapittel 5 og øvrige kapittel som omtaler denne type saker.

1.5.2 Hvem kan svare på spørsmål?

I tilfeller der det er spørsmål om bestemmelsene i instruksen, kan følgende instanser kontaktes:

• For spørsmål om kapittel 1 til 3, ta kontakt med DFØ .
• For spørsmål om kapittel 4, ta kontakt med Justis- og beredskapsdepartementet (JD) .
• For spørsmål om kapittel 5 og øvrige kapitel som omhandler EØS- og Schengen-saker, ta kontakt med Utenriksdepartementet (UD) .
• For spørsmål som vedrører internasjonale forpliktelser, skal ansvarlig fagdepartement kontaktes. Når det gjelder handelspolitiske spørsmål, ta kontakt med UD.