Dette kapittelet gir blant annet veiledning om hvordan man deltar i tidlig fase i regelverksutforming i EU, hvordan norsk posisjon samordnes mellom departementene i spesialutvalg, og hvordan man dokumenterer beslutningsgrunnlaget i EØS-notater og Schengen-notater.
Kapittel 5 er relevant for dem som arbeider med EØS- og Schengen-saker, i tillegg til kapittel 2 og 3.
5.1 Ansvarsfordeling i EØS- og Schengen-saker
Departementene skal sørge for at sakene forberedes, at berørte parter høres, at norske posisjoner utformes og fremmes, og at beslutninger fattet i EØS-organene, gjennomføres nasjonalt.
Underliggende etater deltar i økende grad i regelverksprosessene i EU, i ekspertgrupper, komiteer og byråer. For å bidra til at norsk forvaltning samlet sett arbeider for å ivareta norske interesser på en hensiktsmessig og effektiv måte, bør departementene formulere forventninger til underliggende virksomheter om EØS- og Schengen-arbeidet. Dette kan blant annet skje gjennom den generelle styringsdialogen departementene har med virksomhetene, tildelingsbrev, strategi for de aktuelle politikk-områdene og involvering av underliggende etater i spesialutvalg.
Departementene skal sørge for at underliggende etater gir EØS- og Schengen-samarbeidet nødvendig prioritet. Norske kommuner og fylkeskommuner er aktivt involvert i europeisk arbeid. Der hvor disse antas å bli berørt, bør de konsulteres så tidlig som mulig, og involveres så langt som mulig.
5.2 Medvirkning
Departementene med underliggende virksomheter skal innenfor sine ansvarsområder så tidlig som mulig identifisere prosesser som blir forberedt i EU, og som er av vesentlig betydning for Norge. Norske vurderinger og synspunkter skal da spilles inn til EUs politikk- og regelverksutforming.
For å kunne påvirke politikk- og regelverksutforming i EU må Norge medvirke og delta der vi har anledning til det. Slik medvirkning skjer normalt gjennom å delta i EUs ekspertgrupper og komiteer, EU-byråer, EFTAs arbeidsgrupper samt ved å gi innspill til Europakommisjonen, Europaparlamentet og EU-medlemsland. For viktige saker bør man vurdere å gi innspill til nytt regelverk i samarbeid med de andre EØS-/EFTA-landene gjennom felles EØS/EFTA-kommentarer.
Norske deltakeres mandat og rolle bør klargjøres før deltakelse i komiteer og ekspertgrupper, for eksempel om man er oppnevnt som deltaker i egenskap av å være fagekspert, eller om man representerer departementet/virksomheten.
Når underliggende virksomheter deltar i regelverksutformingen, skal det være tett kontakt med ansvarlig departement for å bidra til en koordinert norsk holdning og posisjon. Man bør utarbeide gode rutiner for å identifisere saker av vesentlig betydning tidlig, slik at man sikrer at slike saker blir løftet opp til rett nivå i forvaltningen.
5.3 Forankring og samordning
Generelle, administrative og horisontale EØS-spørsmål skal samordnes i Koordineringsutvalget for EØS-saker. Departementene skal sørge for at EØS-saker på deres respektive områder normalt behandles i spesialutvalgene. Schengen-saker skal samordnes i Koordineringsutvalget for justis- og innenrikssaker og i tilhørende spesialutvalg.
Arbeidet med EØS- og Schengen-sakene skal være forankret på politisk nivå i departementene, og det skal være basert på en strategi for dette arbeidet. Alle viktige EØS- og Schengen-saker skal behandles i regjeringen. Regjeringens europautvalg har en koordinerende rolle på politisk nivå. Generelle, administrative og horisontale EØS-spørsmål skal samordnes på høyt embetsnivå i Koordineringsutvalget for EØS-saker. Departementene skal sørge for at EØS-saker på deres respektive områder normalt behandles i spesialutvalgene. Schengen-saker skal behandles på høyt embetsnivå i Koordineringsutvalget for justis- og innenrikssaker samt i tilhørende spesialutvalg.
Det er viktig å sikre strategisk og tidlig samordning av norske posisjoner i Europa-spørsmål. God forvaltning og god forvaltningskultur forutsetter at EU/EØS-aspektet fullt ut integreres i det strategiske og løpende arbeidet i departementene og underliggende virksomheter. Departementenes strategier for EU-/EØS-arbeidet bør gi tydelige mål for arbeidet og beskrive hvordan man kan nå målene for politikkområdet. Dette er viktig for å sikre at man både i det fagansvarlige departementet, i berørte departementer og underliggende virksomheter har en felles forståelse av mål, prioriteringer og norske interesser. Det er videre forventet at departementene har gode interne rutiner slik at forvaltningen på en systematisk måte følger opp de utfordringene og mulighetene som samarbeidet med EU gir.
Departementenes EU-/EØS-arbeid er av ulikt omfang og ulik kompleksitet, og man bør tilpasse departementets strategi til dette. Blant elementer departementene bør vurdere å ta inn i sin strategi er:
- strategiske hovedmålsettinger og prioriteringer
- organisering og rutiner for EØS-arbeidet på departementets fagområde
- hvordan delta og bidra på en god og effektiv måte i EUs politikk- og regelverksutvikling
- åpenhet, informasjon og involvering
- kompetansebygging og kunnskap
- oppfølging av EØS- og Schengen-forpliktelser
- bruk av nasjonale eksperter
5.4 Norske interesser og posisjoner
Når ny EØS- og Schengen-relevant politikk og nytt relevant regelverk planlegges og utvikles i EU, skal saker som kan ha vesentlig betydning for norske interesser, identifiseres, vurderes og samordnes så tidlig som mulig.
Når Europakommisjonen har fremmet forslag til regelverk som kan ha vesentlig betydning, skal ansvarlig departement sørge for at en foreløpig norsk posisjon foreligger raskest mulig og normalt senest innen tre måneder etter at forslaget ble publisert. Om en regjeringsbehandling kreves, skal den skje innen denne fristen.
Norsk posisjon videreutvikles og justeres etter behov i takt med
beslutnings- prosessen i EU.
Ansvarlig departement skal involvere andre berørte departementer i
dette arbeidet på en hensiktsmessig måte. Vi viser til de særskilte
kravene til utredning og høring som gjelder når det skal utarbeides
norsk posisjon, i kapittel 3 og 4.
Tydelige posisjoner i en tidlig fase i utviklingen av nytt regelverk setter regjeringen i stand til å medvirke og bidra i EUs politikk- og regelverksutforming, og kan også gi viktige politiske føringer for norske representanter i forberedende ekspertgrupper og komiteer. Arbeidet med norsk posisjon bør starte så raskt man blir kjent med politikk- og regelverksprosesser i EU som kan ha vesentlig betydning for Norge.
Man må vurdere hva som anses som saker av «vesentlig betydning», i hvert enkelt tilfelle, men det er gjerne saker som krever lovendring eller har vesentlige økonomiske eller administrative virkninger, samt saker som krever forskriftsendringer som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet.
EU-prosesser i tidlig fase kan identifiseres blant annet i Europakommisjonens arbeidsprogram, veikart, arbeidsdokumenter, konsekvensvurderinger, rettsakters revisjonsklausuler, grønnbøker, hvitbøker og meldinger samt via deltakelse i EU-byråer, ekspertgrupper og komiteer. EU-delegasjonen og EFTA-sekretariatet er sentrale kontaktpunkter.
Det er viktig at berørte parter involveres. Avsnitt 3.3.3 fastsetter utfyllende bestemmelser om høring i Norge av forslag til nytt EU-regelverk.
For å kunne medvirke på en effektiv måte skal man utarbeide en foreløpig norsk posisjon i god tid før den reelle behandlingen begynner i EU. Det er derfor viktig å avklare forventet tidsplan for behandling i EU. I særlig komplekse saker, eller dersom EUs egen tidsplan gir rom for det, kan man gå noe utover tremånedersfristen i utarbeiding av en foreløpig norsk posisjon.
Foreløpig posisjon må inneholde et overordnet norsk syn på saken. Posisjonen bør også inneholde mer konkrete norske synspunkter på hovedelementene i forslaget. En foreløpig avklaring av EØS- og Schengen-relevans bør gjennomføres mens det ennå er mulig for Norge å medvirke i EUs beslutningsprosess. Man kan justere norsk posisjon over tid når EUs forslag videreutvikles og mulige virkninger for Norge blir ytterligere klargjort. Etter at Kommisjonen har publisert forslag, må ansvarlig departement være spesielt oppmerksomt på endringsforslag fra Rådet og Europaparlamentet, slik at man kan videreutvikle norsk posisjon og gjøre den relevant for nye tekster som er til behandling.
Norsk foreløpig posisjon og norsk posisjon skal bygge på beslutnings- grunnlaget som beskrevet i kapittel 2 (de seks spørsmålene).
5.4.1 Spesialutvalg for EØS-saker
Spesialutvalgene legger til rette for god samordning mellom departementene i regelverkssaker. Ansvarlig departement skal sørge for at alle sider av saken blir belyst. Berørte departementer skal bidra til dette.
Ledelse og sekretariatsansvar for det enkelte utvalget ligger i det departementet som har forvaltningsmessig hovedansvar for spesialutvalgets arbeidsområde. Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet har møterett i alle utvalg. Andre departementer inviteres når de er berørt av de sakene som er til behandling. Ansvarlig departement kan bruke skriftlig prosedyre for saker man antar ikke har vesentlige betydning for andre departementer, eller dersom andre hensyn tilsier det. Hvis det ansvarlige departementet mener at en sak åpenbart ikke er relevant for andre departementer, trenger man ikke å legge frem saken i spesialutvalg. Dette kan blant annet gjelde saker som faller inn under EFTAs hurtigprosedyre.
Spesialutvalget er et viktig forum for å dele informasjon og drøfte saker som er i en tidlig fase i EU, slik at man kan samordne medvirkning på en hensiktsmessig måte mellom departementene. Det ansvarlige departementet skal normalt bruke spesialutvalget til å avklare foreløpig norsk posisjon når Europakommisjonen har lagt frem et forslag til nytt EU-regelverk.
Det ansvarlige departementet skal normalt også bruke spesialutvalget til å drøfte norsk posisjon etter at regelverket er vedtatt i EU.
5.4.2 Spesialutvalg for Justis- og innenrikssaker
Spesialutvalget skal bidra til å samordne saker som gjelder Schengen-regelverk, mellom departementene. Utvalget består av representanter fra Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. EU-delegasjonen kan delta med justisråd og/eller migrasjonsråd. Andre departementer og underliggende virksomheter kan inviteres ved behov. Ledelses- og sekretariatsansvaret ligger i Justis- og beredskapsdepartementet. Statsministerens kontor og Finansdepartementet har møterett.
Behandlingen i spesialutvalget skal sikre at alle sider ved en sak blir belyst. På møtene skal deltakerne utveksle informasjon om saker som blir forberedt, er fremlagt eller er under behandling i EU-systemet, og som kan berøre Norges forhold til EU. Dette gjelder særlig utkast til rettsakter som nylig er eller snarlig ventes å bli lagt frem til diskusjon i Fellesorganet, samt spørsmål som knytter seg til notifisering og gjennomføring i Norge av vedtatte rettsakter.
På bakgrunn av behandlingen i det ansvarlige departementet skal utvalget søke å tilrettelegge norske posisjoner. Forslag til norsk posisjon skal utarbeides i hver enkelt sak og ligge til grunn for spesialutvalgets diskusjoner.
5.5 Innlemmelse og gjennomføring av regelverk
Ansvarlig departement skal sørge for at EØS-relevant EU-regelverk innlemmes i EØS-avtalen på en effektiv måte. Arbeidet skal starte så tidlig som mulig for å legge til rette for at nytt regelverk i EU-statene og EØS/EFTA-statene blir satt i verk til samme tid, så langt det er mulig, og i tråd med de tidsfristene som er fastsatt i fellesskap av EØS- og EFTA-statene. Norge skal bidra til at EØS-komiteen normalt kan fatte vedtak om å innlemme nytt regelverk i EØS-avtalen innen seks måneder etter at regelverket er vedtatt i EU.
Arbeid med nødvendig lov- eller forskriftsendring for å gjennomføre EØS-regelverk skal starte i god tid før vedtak i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen.
I saker hvor utredningen identifiserer særlige problemstillinger
av rettslig, institusjonell eller faglig karakter, skal disse
avklares så tidlig som mulig. Ansvarlig departement skal sørge for
å involvere berørte departementer og Utenriksdepartementet på et
tidlig tidspunkt for å sikre effektiv samordning. Saker som reiser
særskilte spørsmål om EØS-relevans, skal på et tidlig stadium
legges fram for Utenriksdepartementet for uttalelse.
Saker på justis- og innenriksområdet skal behandles i tråd med
bestemmelsene ovenfor og skal følge de prosedyrene og tidsfristene
som følger av Schengen-samarbeidet.
5.5.1 Fra EU-regelverk til EØS-regelverk
Viktige elementer i prosessen med å innlemme nytt EU-regelverk i EØS-avtalen er å vurdere EØS-relevans og å vurdere om det er behov for – og i så fall utarbeide – eventuelle tilpasningstekster som inngår i EØS-komiteens beslutning. EFTA-sekretariatet kan veilede departementene om enkeltsaker og om generell forståelse av EØS-avtalen. Departementene kan også konsultere Utenriksdepartementet. Et ønske om tilpasninger må vurderes opp mot ønsket om effektivt å sikre likt regelverk, både substansielt og tidsmessig, i hele EØS-området.
EØS-/EFTA-landene har felles prosesser knyttet til å innlemme EU-rettsakter i EØS-avtalen. Rettsaktene følger normalt to ulike prosedyrer:
- Hurtigprosedyre (fast track) følges for rettsakter som ikke reiser spesielle problemstillinger knyttet til EØS-innlemmelse, hvor man ikke trenger tilpasningstekst, og hvor det ikke foreligger konstitusjonelle krav. EØS-/EFTA-landene har besluttet at en rekke kategorier av rettsakter faller innenfor prosedyren.
- Standardprosedyre følges for rettsakter som ikke faller inn under hurtigprosedyren.
Man skal følge fastsatte frister i begge prosedyrene for å sikre at regelverket i EØS-avtalen blir innlemmet til rett tid. Fristene legger til rette for at EØS-komiteen normalt kan fatte vedtak om å innlemme nytt EU-regelverk i EØS-avtalen innen seks måneder etter at regelverket har trådt i kraft i EU.
I tillegg til de to prosedyrene beskrevet over videreføres den allerede etablerte forenklede prosedyren (simplified procedure), som blant annet gjelder for enkelte saker på mat- og luftfartsområdet.
Vurdering av EØS-relevans
Det ansvarlige departementet skal, i samråd med andre berørte departementer, vurdere om nytt EU-regelverk er EØS-relevant, og om det er akseptabelt å innlemme det i EØS-avtalen. En rettsakt er EØS-relevant hvis den faller innenfor EØS-avtalens saklige og geografiske virkeområde, slik dette er definert i EØS-avtalens hoveddel, vedlegg og protokoller.5 For å sikre en konsistent norsk tilnærming skal saker som reiser særskilte spørsmål om EØS-relevans, forelegges Utenriksdepartementet for uttalelse. Det er viktig at en slik foreleggelse gjøres på et tidlig tidspunkt, slik at man kan avklare EØS-relevans foreløpig mens det ennå er mulig for Norge å medvirke i EUs beslutningsprosess.
Ved uenighet mellom departementene eller der konklusjonen er usikker, avklares saken politisk på et tidlig stadium. I slike tilfeller skal beslutningsgrunnlaget beskrive presedensvirkninger og redegjøre for politiske og økonomiske virkninger av innlemmelse eller ikke-innlemmelse.
Vedtak om innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen
En beslutning i EØS-komiteen om å innlemme nytt regelverk i EØS-avtalen trer i kraft den dagen komiteen selv fastsetter. Vanligvis trer den i kraft for Norge dagen etter beslutningen i EØS-komiteen med mindre rettsakten har en senere ikrafttredelsesdato i EU eller et annet tidspunkt blir særskilt bestemt. Hvis det er nødvendig med Stortingets samtykke, har Norge en frist på seks måneder til å innhente slikt samtykke (EØS-avtalen artikkel 103).
Gjennomføring i norsk rett
Fristen for å gjennomføre EØS-komiteens beslutninger i norsk rett må overholdes. For å kunne oppfylle Norges forpliktelser i EØS-avtalen må ansvarlig forvaltningsorgan normalt forberede endring av lov eller forskrift i god tid før EØS-komiteen fatter vedtak om å innlemme EU-rettsakten, slik at de nødvendige prosedyrer og høringer kan gjennomføres i tide. For å understøtte nordisk mobilitet, konkurransekraft og samhandel bør departementene løpende vurdere nordisk samordning ved gjennomføring av EU-/EØS-regelverk når det er relevant. Forberedelse av lov eller forskrift skjer i henhold til Utredningsinstruksen. Bestemmelsene skal kunngjøres i Norsk Lovtidend. Når EØS-komiteens beslutning er gjennomført i norsk rett, skal dette meddeles EFTAs overvåkningsorgan (ESA).
5.6 EØS- og Schengen-notater
EØS-notater skal utarbeides for alle EØS-relevante rettsakter som er vedtatt av EU, og normalt også for forslag til nye EØS-relevante EU-rettsakter. Notater skal på samme måte utarbeides for Schengen- og Dublin-relevante rettsakter.
EØS-notatbasen bidrar til at departementene og andre berørte parter har tilgang til oppdatert informasjon om regelverksprosessene, fra initiativfasen i EU til rettsaktene er innlemmet i EØS-avtalen og tilslutt gjennomført i norsk rett. Schengen-notatene gjelder tilsvarende for Schengen- og Dublin-relevante rettsakter.
EØS-notatene opprettes så tidlig som mulig. De inneholder informasjon om sakens innhold, og svar på spørsmålene 1–6 i kapittel 2, om krav til innhold i beslutningsgrunnlaget. EØS-notatene gir også informasjon om norsk vurdering av EUs tiltak og norsk posisjon/foreløpig posisjon. Informasjonen i EØS-notatet kan være relativt kortfattet eller mer utfyllende, avhengig av sakens karakter, jf. kapittel 2. For eksempel vil omtale av saker som går i EFTAs hurtigprosedyre, normalt være svært kort.
Mer informasjon om når og hvordan EØS-notatene skal skrives, ligger på regjeringens nettsider. EØS-notatene er tilgjengelige for statsforvaltningen fra EØS-notatbasen, eosnotat.no. Schengen-notatene er tilgjengelige for statsforvaltningen fra Schengen-notatbasen: schengen-notat.no.
EØS-notatene utgjør også regjeringens informasjon til Stortinget og øvrige interessenter om EU-regelverk som skal gjennomføres i norsk rett. Offentlige versjoner av notatene er tilgjengelige via søk i EØS-notatbasen.
5.7 Saker mellom Norge og EFTAs overvåkningsorgan og innlegg i andre saker for EFTA-domstolen og EU-domstolen
EØS-rettslig utvalg skal behandle norske traktatbruddsaker og innlegg i andre saker for EFTA-domstolen og EU-domstolen. Dette gjelder ikke dersom ansvarlig departement og Utenriksdepartementet mener at behandling i utvalget er åpenbart unødvendig.
Hvis det blir lagt fram saker fra norske domstoler for EFTA-domstolen der staten er part med Regjeringsadvokaten som prosessfullmektig, holdes møtet i EØS-rettslig utvalg dersom ansvarlig departement, Utenriksdepartementet eller Regjeringsadvokaten finner dette nødvendig.
5.7.1 Saker mellom Norge og ESA (traktatbruddsaker)
Åpningsbrev
Ansvarlig departement utarbeider svar på åpningsbrev. Svar utarbeides i samråd med Utenriksdepartementet dersom saken reiser spørsmål av særlig betydning for Norges EØS-forpliktelser, eventuelt med andre berørte departementer og Regjeringsadvokaten innen rammen av EØS-rettslig utvalg.
Grunngitt uttalelse
Dersom ESA følger opp med grunngitt uttalelse, skal EØS-rettslig utvalg behandle saken. Ansvarlig departement utarbeider svar i samråd med Utenriksdepartementet, eventuelt andre berørte departementer og Regjeringsadvokaten.
Sak for EFTA-domstolen
Dersom ESA bringer saken inn for EFTA-domstolen, utarbeider Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten innlegg i samarbeid med ansvarlig departement og eventuelt andre berørte departementer etter at EØS-rettslig utvalg har fastlagt hovedlinjene i innlegget. Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten oppnevnes som agenter (prosessfullmektiger) i saken. Særlig om regjeringsbehandling:
- Det må vurderes om norsk holdning skal forelegges regjeringen i alle stadiene nevnt over av en traktatbruddsak. Se retningslinjene fra Statsministerens kontor om regjeringskonferanser.
Foreleggelse i sivile saker der staten er part
Ved foreleggelser fra norske domstoler til EFTA-domstolen der staten er part, skal det alltid utarbeides skriftlig innlegg for EFTA-domstolen på vegne av staten som part i rettssaken. I sivile saker med Regjeringsadvokaten som prosessfullmektig skal det holdes møte i EØS-rettslig utvalg dersom ansvarlig departement, Utenriksdepartementet eller Regjeringsadvokaten finner dette nødvendig. Regjeringsadvokaten er agent i saken.
Norske innlegg i andre saker for EFTA-domstolen og i saker for EU-domstolen
Norge bør gi innlegg i andre saker for EFTA-domstolen og i foreleggelsessaker for EU-domstolen i saker som vurderes som viktige for norske interesser. Innlegg utarbeides av Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten i samarbeid med fagansvarlig departement og eventuelt andre berørte departementer etter at hovedlinjene i innlegget er fastlagt i EØS-rettslig utvalg. Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten oppnevnes som agenter (prosessfullmektiger) i saken.
Dersom man vurderer at innlegg i saken viktig for Norge, skal hovedtrekkene i innlegget forelegges regjeringen i regjeringsnotat.
Fotnoter
5Det vises til omtalen av Vurdering av EØS-relevans i kapittel 5.3.1 i Meld. St. nr. 5 (2012-2013).