Formålet med dette kapitlet er å gi en analyse av tilstanden for dokumentasjonsforvaltningen i staten og skissere mulige veier framover for forbedring både med hensyn til ressursbruk og kvalitet.

Våre vurderinger av tilstanden for dokumentasjonsforvaltningen i staten er basert på tidligere rapporter og utredninger (kap. 2), intervjuer med og innsendt spørreskjema/intervjuguide fra virksomhetene (kap. 3 - 5).

6.1 Nødvendig fornyelse pågår, men halter

Våre data og tidligere undersøkelser og utredninger viser at det allerede foregår mye fornying og digitalisering på arkivfeltet i dag. Det er oppslutning om både enklere og mer brukerrettete digitale løsninger, og mer tilrettelegging og samordning.

Nye digitale kommunikasjonsformer og arbeidsprosesser har endret måten dokumentasjon skapes på i forvaltningen. Det gjør at dokumentasjonsforvaltningen må tilpasses den nye virkeligheten med digitale arbeidsprosesser. Det er behov for en mer helhetlig tilnærming til forbedring og fornying snarere enn å digitalisere en foreldet måte å drive dokumentasjonsforvaltning på.

Vår konklusjon er at denne fornyingsprosessen er i gang, men at den halter. Fornyelsen går sent og er fragmentert, noe som kan føre til inadekvate beslutninger om organisering av dokumentasjonsforvaltning, anskaffelse av systemer mv. Det kan derfor være behov for å samordne innsatsen for å sikre den nødvendige fornyelsen av dokumentasjonsforvaltningen. Økt samordning kan i noen tilfeller gi mer effektiv ressursbruk gjennom stordrift og standardisering. Men kanskje vel så viktig er økt tilgang til kompetanse og endring i tankesett for å videreutvikle og endre måten virksomheter dokumenterer på.

6.1.1 Dagens regelverk og tilgjengelige løsninger bremser nødvendig fornyelse og digitalisering

Behovet for fornying og økt digitalisering gjenspeiles for eksempel i Arkivlovutvalgets NOU og Arkivverkets prosjekter «Arkivfloken» og «Innebygd arkiv». Det gjenspeiles også i flere av våre intervjuer, særlig med fellestjenesteleverandørene og store virksomheter.

Intervjuene indikerer at arkivfaglige miljøer i mindre virksomheter ser behov for fornyelse av dokumentasjonsforvaltningen. Det virker også som samarbeidet mellom arkiv- og digitaliseringsfunksjonen øker eller smelter mer sammen i mange virksomheter. Naturlig nok har imidlertid mindre virksomheter mindre kapasitet til å drive utviklingsarbeid. Flere påpeker også et gap mellom det som beskrives som morgendagens løsninger og det som tilbys i markedet i dag og som oppfyller dagens standarder og regelverk.

Etter intervjuer med et bredt utvalg statlige virksomheter, er det generelle inntrykket at mange opplever at systemer og regelverk ikke fullt ut er tilpasset dagens virkelighet hvor dokumentasjon skapes i mange ulike systemer. For eksempel skjer stadig mer av arbeidsoppgavene i systemer som Teams og SharePoint. Systemer som i seg selv i liten grad er tilrettelagt for dokumentasjonsfangst og arkivering. Et annet poeng som trekkes frem, er at en må sikre at relevant dokumentasjon kan gjenbrukes på tvers av tjenester og forhindre dobbeltarkivering.

Inntrykket er at virksomhetene i for stor grad tilbys og kjøper til dels utdaterte løsninger. Dette henger både sammen med at det finnes få alternative løsninger i markedet og at dagens systemløsninger synes å være lite tilpasset dagens behov. Men også at virksomhetene og staten i større grad må etterspørre og anskaffe løsninger som er tilpasset behovene. Manglende etterspørsel etter nye løsninger gir heller ikke markedsleverandørene insentiver til å utvikle denne typen løsninger.

Ifølge mange av våre informanter er det i tillegg en utfordring at regelverket legger begrensninger for andre typer løsninger som er bedre tilpasset dagens virkelighet. Her er det imidlertid ulike oppfatninger. Slik vi oppfatter det, mener Arkivverket at dagens regelverk gir tilstrekkelig rom for å utvikle nye typer løsninger som i større grad dekker virksomhetenes behov.

Årsakene til utfordringene er sammensatte og kan blant annet knyttes til kompetanse, markedstilpasning og rammebetingelser. Dette kan igjen ha sammenheng med dagens ansvarsdeling. Ansvaret for dokumentasjonsforvaltning er adskilt fra forvaltnings- og digitaliseringspolitikken og samordningen mellom disse fagområdene er mangelfull.

Som vi har dokumentert, er det tatt grep for å bøte på utfordringene i dokumentasjons­forvaltningen. Det skjer imidlertid på egne initiativ i enkeltvirksomheter, typisk i de store, og på sektornivå etter initiativ fra sektordepartement. Det er likevel ikke sikkert at dette er det beste for staten og forvaltningen samlet sett. Tenkningen bak forbedringstiltak preges i stor grad av å finne gode løsninger for å ta vare på dokumentasjon i et lokalt arkiv i virksomhetene eller hos en fellestjenesteleverandør. I en digitalisert verden kan en bedre løsning være å ta vare på dokumentasjonen i det enkelte fagsystem tett koblet til de aktuelle arbeidsprosessene hvor dokumentasjonen skapes.

6.1.2 Kan økt samordning gi gevinst?

Vår undersøkelse indikerer at de minste virksomhetene bruker mest ressurser, relativt sett, på dokumentasjonsforvaltning og arkiv, jf. kapittel 4. Inntrykket er også at det er de største virksomhetene som har kommet lengst mht. automatisering og digitalisering og som har kuttet mest i årsverksinnsatsen på dokumentasjonsforvaltning og arkiv de senere årene.

Utfordringer knyttet til kompetanse, utvikling og anskaffelser synes også å være størst i de mindre virksomhetene. Små virksomheter må gjøre de samme oppgavene som de store. De har imidlertid ikke tilstrekkelig kompetanse og økonomi til å utvikle digitale og hensikts­messige løsninger som ivaretar krav til og behov for dokumentasjonsforvaltning og arkiv.

Selv om den kvantitative kapasiteten – målt som arkivressurser per 100 årsverk - er størst i de mindre virksomhetene, er den kvalitative kapasiteten likevel størst i de større virksomhetene. Dette kan bety at kompetanse og tilgang til faglige ressurser på ulike områder som for eksempel anskaffelser, pådriver for utvikling og innovasjon mv. er en viktig forutsetning/ressurs for å kunne sikre god dokumentasjonsforvaltning i virksomhetene. Det er likevel ikke sikkert at en forenkling av fagsystemer og sakarkivsystemer vil redusere antall årsverk knyttet til arkivering, men kan gjøre saksbehandlingen enklere.

Budsjettmessig handlingsrom er nok også et viktig premiss. Det gjelder kanskje særlig for virksomheter med behov for spesialiserte fagsystemer og der en stor del av budsjettet er bundet opp i faste kostnader.

Et hovedinntrykk fra undersøkelsen er at virksomhetene selv i liten grad ser betydelige gevinster i å samordne dokumentasjonsfunksjonen gjennom fellestjenester. Mange understreker viktigheten av å ha en arkivtjeneste som kjenner virksomheten godt. Etter deres oppfatning ligger gevinstene først og fremst i automatisering og bedre systemer, og mange forventer at det tilrettelegges for utvikling av løsninger som enkelt kan tas i bruk.

Vår kartlegging tyder på at større enheter kan gi billigere tjenester ettersom kostnaden avtar med virksomhetsstørrelse. Mye av ressursbruken for dokumentasjonsforvaltning skjer imidlertid i fagavdelingene hos den enkelte saksbehandler. Og mye tyder på at framtidens dokumentasjonsforvaltning i større grad vil skje i det enkelte fagsystem. For oppgaver som er fagspesifikke, vil derfor fellestjenester og stordrift ikke nødvendigvis være en god løsning.

Større enheter kan imidlertid gi økt tilgang til fagkompetanse og derav økt kvalitet og bedre bestillerkompetanse. Slik sett kan økt samordning og fellestjenester være positivt for virksomheter med svært fagspesifikke oppgaver. For oppgaver som har likhetstrekk på tvers av virksomheter og sektorer, kan økt bruk av fellestjenester og fellesløsninger potensielt gi økonomiske gevinster gjennom økt standardisering og stordrift.

6.2 Ny helhetlig tilnærming til digitalisering av dokumentasjonsforvaltningen

En helhetlig tilnærming til digitalisering av dokumentasjonsforvaltningen handler om å tilpasse prosesser og systemer for dokumentasjon til den nye digitale virkeligheten i forvaltningen.

For enkelthets skyld skiller vi mellom gammel tilnærming til dokumentasjons­forvaltning som i stor grad er å gjøre papirbaserte prosesser elektroniske («strøm på papir»), og ny tilnærming som legger vekt på å tilpasse forvaltningen av dokumentasjon de nye digitale arbeidsprosessene og verktøyene som i økende grad preger forvaltningen.

Hovedregelen i dagens dokumentasjonsforvaltning er at dokumentasjon som skapes i et fagsystem, overføres og bevares i et lokalt arkiv før det på et tidspunkt avleveres til Riksarkivet. Ansvaret for å forvalte dokumentasjonen i det lokale arkivet ligger gjerne i en arkivtjeneste som ofte er plassert i en administrasjonsavdeling. Effektivisering handler i stor grad om å forenkle og automatisere overføringen av dokumentasjon fra fagsystem til arkivsystemet.

Denne måten å drive dokumentasjonsforvaltning på har klare svakheter både når det gjelder kvalitet i dokumentasjonsforvaltningen og ressursbruk. Bevaring av dokumentasjon i fagsystemet, framfor å overføre den til et lokalt arkiv, vil kunne ivareta kvaliteten på dokumentasjonen bedre, gjøre den lettere å finne den igjen og åpne for økt gjenbruk. Fag- og driftsansvarlige i virksomheten ansvarliggjøres for dokumentasjonen i større grad og virksomheten kan spare ressurser knyttet til forvaltning og utvikling av integrasjoner og arkiv. En slik tilnærming kan også bidra til at dokumentasjonsforvaltning i større grad innlemmes i den operative styringen av virksomheten.

Innebygd arkivering er Arkivverkets satsning for å løse det som ofte omtales som arkivfloken. Visjonen er at offentlig ansatte etter hvert ikke skal bruke tid på arkivering. Målet er at riktig informasjon blir tatt vare på av seg selv, fordi saksbehandler har automatiserte løsninger for arkiv. Arkivering blir slik ikke en egen arbeidsoppgave/-prosess, men noe som skjer fordi oppgaven utføres på riktig måte. Innebygd arkivering er en tilnærming og et tankesett hvor fokus flyttes fra arkivering til dokumentasjonsforvaltning (hva som dokumenteres). Målet er hensiktsmessig dokumentasjon, ikke å samle dokumentasjon i et arkiv. (Arkivråd 1/2021, ss 8-9).

«Dersom produksjonssystemet kan ivareta kravene om integritet, pålitelighet, konfidensialitet og anvendbarhet, er det innholdet i fagsystemet som overføres til langtidsbevaring» - NOU 2019:9

Dersom et fagsystem kan ivareta disse kravene, må ikke dokumentasjonen fra fagsystemet flyttes til et eget lokalt arkiv før det overføres til langtidsbevaring. Det kan forringe kvaliteten til dokumentasjonen i tillegg til at det skaper unødvendig administrasjon. I likhet med «orden i eget hus»-prinsippet som er viktig for digitaliseringsarbeidet i staten, vil dette også kreve at den enkelte virksomhet til enhver tid har oversikt over hvilke data som er lagret hvor og hvilken status dokumentasjonen har. Dagens krav til arkivplan ivaretar muligens dette, men i NOU 2019:9 foreslås det også at alle virksomheter bør ha en dokumentasjonsstrategi.²⁵

^{25 Jf. NOU 2019:9 Fra Kalveskinn til datasjø, kap 9. Dokumentasjonsstrategi.}

6.3 Mulige veier for økt samordning av dokumentasjonsforvaltningen

Vi har allerede påpekt at videreutviklingen av dokumentasjonsforvaltningen halter. Forutsatt at videreutvikling og økt digitalisering er det som skal til for å sikre god kvalitet og ressurseffektivitet i, kan samordning være et grep for å få den framtidige dokumentasjons­forvaltningen på rett spor.

6.3.1 Fellestjenester for dokumentasjonsforvaltning gir sterkere fagmiljøer og mer tverrfaglighet

Generelt om fellestjenesteleverandører

Som det framgår av kapittel 3, har vi i alt fem statlige leverandører av fellestjenester for arkiv og dokumentasjonsforvaltning for virksomheter som er ulike både i størrelse og oppgavetype, og virksomheter som er relativt like i størrelse og oppgavetype.

Felles for de ulike fellesleverandørløsningene som finnes i dag er at de skaper sterkere fagmiljøer og mer tverrfaglighet. Dette gir blant annet bedre bestillerkompetanse og mulighet for å gjøre store anskaffelser for flere i tillegg til å skape innovasjon.

Noen brukere peker på er at det kan bli for stor avstand mellom tjenesteutvikler og bruker og dermed for lite brukertilpasning. Videre at det er en fare for dobbelkompetanse hos leverandør og bruker fordi brukerne opplever at fellestjenestene ikke dekker deres behov godt nok.

Gitt erfaringene med fellestjenester så langt og utfordringene med dokumentasjons­forvaltningen, kan de ulike modellene være mer eller mindre egnede for å hente ut gevinster gjennom økt digitalisering og stordrift.

Fellestjenester basert på sektor

Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet har begge besluttet at alle underliggende virksomheter skal samordne sin dokumentasjonsforvaltning. En opplagt fordel ved denne modellen er at styringsansvaret er klart og entydig. Andre fordeler er at ansvarsområdet ikke blir for stort og at løsninger kan tilpasses sektorens behov. Samtidig er en sektormodell stor nok til å legge til rette for sterke fagmiljøer og stordriftsgevinster.

En ulempe er at virksomheter i en sektor kan være svært ulike både i oppgavetype og størrelse. Dessuten kan sektorinndeling endre seg for eksempel etter valg ved at en virksomhet blir flyttet fra en sektor til en annen eller blir slått sammen med virksomheter fra en annen sektor.

Fellestjenester basert på type virksomhet

Fellestjenester basert på en bestemt type virksomhet har den klare fordelen at tjenestene kan spesialiseres for den type oppgaver og funksjoner disse virksomhetene har. Departementene har for eksempel alle behov knyttet til regjeringsbehandling av saker, legge fram saker for Stortinget, etatsstyring, m.m. Statsforvalterne har like behov når det gjelder eksempelvis tilsyn med kommunene og samordning mellom sektorer. Universiteter og høgskoler har felles behov når det gjelder håndtering av studenter, eksamener, forskning m.m.

Det kan være mer krevende å styre en fellestjenesteleverandør som ikke hører til «egen» sektor. Samtidig har fellesleverandører på andre områder, eksempelvis DFØ, gode erfaringer med å levere tjenester til virksomheter på tvers av sektorene. Men også på andre områder er det enkelte virksomheter som kunne ønske seg mer skreddersøm.

6.3.2 Ny nasjonal leverandør av tjenester for dokumentasjonsforvaltning

En alternativ modell kan være å opprette et nytt organ som leverer tjenester innenfor dokumentasjonsforvaltning til hele forvaltningen uavhengig av sektor. I dag er det DFØ som har utviklet dette konseptet lengst gjennom å levere lønn- og regnskapstjenester til alle statlige virksomheter som ønsker det. Dette er ganske likt slik NHN i dag leverer tjenester til virksomhetene i helsesektoren.

En mulig fordel med en nasjonal leverandør er at den kan levere tjenester etter de behovene virksomhetene har, uavhengig av hvilken sektor de måtte tilhøre, det være seg drift av hele eller deler av systemløsninger, anskaffelser og rammeavtaler, innovasjon og utvikling mv. En mulig ulempe er at løsningene ikke er godt nok tilpasset den enkelte virksomhets behov.

6.4 Behov for bedre koordinering av fagansvaret for dokumentasjonsforvaltning?

Fagansvaret for dokumentasjonsforvaltning i dag er delt mellom flere aktører hvor Arkivverket og Digitaliseringsdirektoratet er de mest sentrale. Men også DFØ har viktige oppgaver, primært knyttet til anskaffelser, som berører dokumentasjonsforvaltning.

Dokumentasjonsforvaltning har sterke berøringsflater mot informasjonssikkerhet, personvern, digitalisering og anskaffelsespolitikk. Slik dette fagfeltet har utviklet seg, er kanskje disse berøringsflatene vel så viktige som koblingen til kulturarv og riksarkiv som kanskje er mest vektlagt ved dagens organisering.

Bedre samordning mellom fagområder kan realiseres på flere måter. Det mest drastiske grepet vil være å etablere et nytt fagorgan for dokumentasjonsforvaltning. Det minst drastiske vil være å lage felles strategier og planer for utvikling av dokumentasjons­forvaltningen.

Fordelen med et slikt sentralt organ vil være at kompetanse kan samles og sikre en helhetlig utvikling av dokumentasjonsforvaltningen i staten. Det vil kunne løse fragmenterings­utfordringen, sikre at det blir utviklet gode løsninger som dekkes forvaltningens behov og dermed gjøre det lettere og billigere å få dekket behov knyttet til dokumentasjonsforvaltning.

Ulempen vil være at man får et stort sentralt fagmiljø som vil komme på toppen av sterke og etablerte fagmiljøer i særlig de større virksomhetene og at de større virksomhetene vil se seg tjent med å beholde sine miljøer, styre dette selv framfor å benytte seg av en sentral fellestjeneste. Avgrensning av ansvar mellom dagens aktører kan imidlertid også være relevant som tilgrensning og eventuelt samordning.

En annen viktig problemstilling er hvordan et slikt fagmiljø skal forholde seg til det generelle arbeidet med IT-utvikling og digitalisering. Det blir sentralt å sikre at et eventuelt nytt fagorgan sammen med Arkivverket, Digdir og DFØ drar i samme retning. En slik omorganisering vil være et drastisk grep. Da vil det i tilfelle være behov for en grundig utredning som vurderer fordeler og ulemper.

6.5 Økt digitalisering vil sannsynligvis gi effektiviseringsgevinster på sikt

Det er ikke umulig eller urealistisk å hente ut gevinster knyttet til digitalisering av dokumentasjonsforvaltning, men det stiller store krav til kompetanse, organisering og styring.

6.5.1 Vanskelig å anslå gevinster av effektivisering av dokumentasjonsforvaltningen

Vi har ikke funnet undersøkelser som dokumenterer innsparingsgevinster, enten det dreier seg om kvalitative eller kvantitative gevinster, på en entydig måte. I privat sektor er det ikke uvanlig at automatisering og standardisering gir innsparingsgevinster på opptil 20 prosent. Det er imidlertid viktig å merke seg at dette som regel forutsetter kjøp av utenlandske skytjenester, etablering av brukerstøtte og annen støtte i lavkostland mv. Private aktører er jo heller ikke underlagt den samme reguleringen knyttet til arkiv og dokumentforvaltning. Dette er neppe så aktuelt for norsk statsforvaltning.

I gevinstrealiseringsplanen som ble utarbeidet i forbindelse med ny geografisk inndeling av fylkesmannsembetene (nå Statsforvalterembetene), anslås det at antall årsverk som brukes på det administrative området kan reduseres med i underkant av 20 prosent innen utgangen av 2025. Det er imidlertid ikke spesifisert hvor mye av reduksjonen som forventes å komme på dokumentasjonsforvaltningsområdet:

«Effektiviseringen av det administrative området forventes å gi en brutto gevinst på 61 mill. kroner i 2026. Gevinsten omfatter effektivisering av tjenester i FMFA og det administrative området i embetene. Effektivisering forutsetter digitalisering og standardisering av tjenester, utvikling av nye og forbedrede arbeidsprosesser og tjenester innen det administrative området. Gevinster ett år vil benyttes til å utvikle nye løsninger året etter, som igjen gir nye gevinster deretter osv. Fra 2020 anslås effektiviseringsgevinsten å være høyere enn investeringskostnaden.»²⁶

Regneeksempelet i kapittel 4.3 sier noe om et teoretisk effektiviseringspotensial. Dette regneeksemplet er neppe reelt. Eventuelle innsparinger som følge av forbedringer og endringer vil måtte veies opp mot mål om bedre og jevnere kvalitet på den statlige dokumentasjonsforvaltningen. Erfaringsmessig vil økt kvalitet ofte «spise opp» mye av gevinster som følge av økt automatisering, eventuelt også sentralisering. All erfaring tilsier også at omstillingskostnadene ofte er høyere enn beregnet og at endringene strekker seg over lengre tid enn planlagt.

6.5.2 Økt digitalisering kan gi bedre dokumentfangst og mer effektiv ressursbruk

Med økt digitalisering i dokumentasjonsforvaltningen mener vi å få dokumentasjonsforvaltning inn som en del av arbeidsprosessene, framfor å være noe som skjer på siden av arbeidsprosessene. Ved å tilpasse dokumentasjonsforvaltningstenkningen og systemene til dagens og framtidens arbeidsprosesser, vil det etter vår oppfatning være betydelige gevinster å hente både når det gjelder dokumentasjonsfangst, effektive arbeidsprosesser og ressursbruk.

Eksperter i Norsk helsenett peker på følgende potensielle gevinster ved innebygget arkiv (Arkivråd 1/2021):

• Unngår kostnader til opprettelse og vedlikehold av integrasjoner
• Unngår kostnader ved å forvalte informasjon flere steder
• Unngår kostnader til drift og vedlikehold av unødvendige dokumentlagre
• Unngår kostnader til nyanskaffelse av arkivsystem
• Unngår avhengighet til systemleverandører
• Mindre teknisk gjeld i fremtiden
• Informasjon/dokumentasjon holdes i opprinnelig kontekst og samlet
• Potensielle reduserte kostnader ved avlevering til Arkivverket»

Den tradisjonelle arkivarrollen vil endres. Det vil fortsatt være behov for medarbeidere med arkivfaglig kompetanse, særlig i forbindelse med utvikling av nye løsninger med innebygd arkiv og enkel overføring til langtidslagring, samt veiledning/oppfølging. De vil imidlertid bli færre og ha en bredere/annen kompetanseflate tilpasset digital utvikling og nytt regelverk.

Det behøver ikke å være veldig komplisert eller kostnadsdrivende å bygge på arkiv­funksjonaliteten i fagsystemer framfor å overføre dokumentasjon til et lokalt arkiv. Det forutsetter imidlertid at arkivfunksjonaliteten oppfyller Arkivverkets krav for å kunne gjøre uttrekk. Det forutsetter også en endring i tankesett og mer og bedre bestillerkompetanse, noe som sannsynligvis er særlig krevende for små og mellomstore statlige virksomheter med begrensede ressurser. Det forutsetter sannsynligvis også rammebetingelser som legger til rette for mer konkurranse slik at potensialet i markedet til å utvikle systemer kan utnyttes bedre.

En slik tilnærmingen kan på sikt gi mer effektive arbeidsprosesser, mindre tidsbruk på administrasjon for saksbehandlere, bedre dokumentfangst, bedre gjenfinningsmuligheter m.m., og dermed lavere kostnader på noe sikt. Den kan eventuelt også bety lavere kostnader knyttet til arkivsystemer og integrasjoner. Samtidig vil en slik tilnærming sannsynligvis gi økte kostnader på kort sikt. I en overgangsperiode vil virksomheten måtte ha både gamle og nye løsninger, behov for ulike arkivarroller mv. I tillegg kreves det investeringer i nye systemer og systemutvikling.

Den største gevinsten vil etter vår vurdering være knyttet til kvalitet – at både virksomhetenes dokumentasjonsbehov og samfunnets behov for tilgang til dokumentasjon i nåtid og i framtid dekkes bedre enn i dag. De økonomiske gevinstene er vanskeligere å identifisere og vil sannsynligvis kreve styrings- og organisasjonsmessige endringer for å kunne hentes ut.

En smidig, rask og kvalitetsmessig god overgang fra gammel til ny tilnærming, krever god samordnet styring gjennom gode lov- og standardkrav, organisering i form av riktig ansvarsdeling og kompetanse, velfungerende fellesløsninger og organisasjonsmessig samordning der det er hensiktsmessig.

6.5.3 Effektiviseringspotensialet ved samordning er begrenset

Erfaringene med fellestjenester og samordning er så langt delte. Ingen av leverandørene vi har snakket med kan rapportere om økonomiske gevinster så langt. Det har imidlertid gitt kvalitative gevinster, særlig for virksomheter som hadde en svakt utviklet dokumentasjons­forvaltning i forkant. Slik vi forstår det, kan det imidlertid være mulig å hente ut større gevinster på sikt.

Samordning kan gi gevinst gjennom å skape bedre fagkompetanse/større fagmiljøer og mindre sårbarhet. Samtidig er det viktig å ikke samordner roller og oppgaver som ikke er tilpasset de behovene virksomhetene har. Samordning må ta utgangspunkt i behovene den enkelte virksomhet og dens arbeidsprosesser vil ha framover, framfor å samordne oppgaver og funksjoner det ikke vil være behov for i framtiden. Eksempler på slike oppgaver og funksjoner kan være bistand til og samordning av anskaffelser og rammeavtaler eller en pådriverfunksjon for innovativ utvikling på arkiv- og dokumentasjonsfeltet. Det må blant annet legges til rette for at arkivfunksjonalitet bygges inn i fagsystemer og at ansvaret for dokumentasjonsforvaltningen i større grad ligger hos eierne av prosessene snarere enn i en arkivtjeneste.

Styring gjennom lov og forskrift, instrukser, veiledninger og politiske føringer vil være viktige bidrag og forutsetninger for å få til nødvendige endringer. Men evne til å gjennomføre endringene krever kompetanse og ressurser. Samordning i betydningen fellestjenester kan derfor være et virkemiddel for å skape tilstrekkelig evne til å kunne gjennomføre. Slik sett kan økt samordning bidra til få gjennomført videreutvikling og dermed realisere mulige kvalitetsmessige og økonomiske gevinster ved økt digitalisering.

Erfaringene så langt med fellestjenester for dokumentasjonsforvaltning indikerer primært kvalitative gevinster. Det kan ha sammenheng med at tjenestene er relativt nye og at man har i stor grad bare har overført ansatte og systemer og slik sett ikke erstattet noe gammelt med noe nytt. Kvalitetsgevinsten er da knyttet til at små virksomheter får tilgang til et sterkere fagmiljø og at det blir mindre sårbart.

Siden dette er et komplekst fagområde i sterk endring, kan tilgang til større fagmiljøer gi gevinster også for større virksomheter. Det krever tung arkivfaglig kompetanse og tverrfaglig informasjonsforvaltningskompetanse å forstå egne behov for å få utviklet løsninger som både dekker virksomhetenes egne behov og som oppfyller alle nødvendige krav. Selv for store virksomheter, kan det da være en fordel å ha tilgang til større fagmiljøer enn det som er mulig og hensiktsmessig å ha «innomhus».

Når det gjelder økonomiske gevinster, kan fellestjenester gjøre det lettere å effektivisere på bemanning. Felles anskaffelser av systemer kan også gi økonomiske innsparinger. Dessuten vil større og mer tverrfaglige fagmiljøer kunne bidra til utvikling av løsninger som er framtidsrettede og gjøre virksomhetene bedre i stand til å løse sine oppgaver både mht. kvalitet og ressursbruk, samt bidra til utvikling og innovasjon på leverandørmarkedet. Erfaringsmessig er det imidlertid en risiko knyttet til at virksomheter velger å bygge opp egen kompetanse på dokumentasjonsforvaltning fordi de ikke synes fellestjenestene dekker deres behov godt nok.

Etter vår vurdering er det et effektiviseringspotensial ved økt samordning ved at det kan gi grunnlag for færre årsverk til dokumentasjonsforvaltning samlet sett, bedre kompetanse til utvikling og bedre bestillerkompetanse for å kunne hente det beste og billigste ut av markedet. I dette ligger også evne til innovasjon som kanskje er nøkkelen for å hente ut potensialet i ny teknologi. Samtidig vil ikke økt samordning nødvendigvis gi effektivisering. Løsninger må være tilpasset virksomhetenes behov og slik at man unngår utvikling av parallelle kompetansemiljøer. Jo mer spesialtilpassede løsninger den enkelte virksomhet trenger, dess mindre vil gevinstene ved stordrift og fellesløsninger være.

^{26 Plan for realisering av gevinster – fylkesmannsembetene.}