Utrede tilskudd

Anskaffelser og tilskudd er ulike virkemidler for å finansiere offentlige mål og oppgaver som skal løses. Offentlige virksomheter har stor frihet til å og løse sine oppgaver på en måte de finner hensiktsmessig, for eksempel gjennomføre oppgaver internt (i egen regi), gi tilskudd for å nå bestemte mål, eller kjøpe varer og tjenester i markedet.

Hvis en offentlig virksomhet velger å løse oppgaver gjennom tilskudd, eller gjennomfører anskaffelser, må kravene i de respektive regelverkene følges:

• Hvis det skal gis statlige tilskudd, må økonomiregelverket følges og det må vurderes om tilskuddet kan omfattes av forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen artikkel 61. Les mer i DFØs veiledning Gjelder reglene for offentlig støtte? | DFØ (dfo-dev.no).
• Hvis offentlige virksomheter gjennomfører anskaffelser, gjelder reglene om offentlige anskaffelser, hvor EU-direktivene om offentlige anskaffelser er gjennomført.

Tilskudd og anskaffelser innebærer ulike muligheter for styring. Hvis en offentlig virksomhet har sterkt behov for styring gjennom detaljerte krav til utførelse av oppgaven, taler dette for at det bør gjennomføres en anskaffelse. Regelverkene har også ulike krav til prosesser og tidsfrister som må ivaretas i planlegging av arbeidet. Virksomhetene bør derfor ta stilling til om det er anskaffelse eller tilskudd i god tid før de forplikter seg til utbetalinger.

Denne veiledningen omhandler kun reglene i lov om offentlige anskaffelser (LOA) og forskrift om offentlige anskaffelser (FOA). For noen områder gjelder det egne regler, slik som anskaffelser i forsyningssektoren og konsesjonskontrakter. Her finner du en oversikt over alle reglene om offentlige anskaffelser.    

Hva er en offentlig anskaffelse?

Offentlige anskaffelser er når offentlige myndigheter og offentlige kontrollerte foretak inngår avtaler om kjøp av varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider. Dette kan for eksempel være at en kommune inngår avtale om å bygge en skole, eller at et departement kjøper en konsulenttjeneste.

Offentlige virksomheter må følge reglene om offentlige anskaffelser når de gjennomfører anskaffelser. Lov om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlige anskaffelser  regulerer hvordan anskaffelsesprosessen skal gjennomføres.

Til forskjell fra anskaffelse, skal tilskudd medvirke til måloppnåelse utenfor den statlige virksomheten som tildeler tilskuddet, i tråd med fastsatte mål i en tilskuddsordning. Virksomheten fatter vedtak om tildeling av tilskudd (utøver offentlig myndighet), og stiller vilkår i et tilskuddsbrev som formidler vedtaket til tilskuddsmottakeren. Statlig tilskudd skal forvaltes i tråd med økonomiregelverket og særlig kapittel 6 i bestemmelsene om økonomistyring i staten.   

Når gjelder regelverket om offentlige anskaffelser?  

Reglene om offentlige anskaffelser gjelder når offentlige oppdragsgivere «inngår vare-, tjeneste- eller bygge- og anleggskontrakter, herunder konsesjonskontrakter, eller gjennomfører plan- og designkonkurranser, med en anslått verdi som er lik eller overstiger 100 000 kroner ekskl. merverdiavgift», jf. LOA § 2 og FOA § 1-1.

Offentlige oppdragsgivere er statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av disse, jf. FOA § 1-2.  Se punkt 2.1 i veiledning fra Nærings- og fiskeridepartementet om hvem som er omfattet av regelverket.

Hva er en kontrakt?

Anskaffelsesreglene gjelder når det inngås kontrakter. En kontrakt er definert som en «gjensidig bebyrdende avtale som en eller flere oppdragsgivere inngår skriftlig med en eller flere leverandører», jf. FOA § 4-1, bokstav a.

"Gjensidig bebyrdene"

For at en kontrakt skal være «gjensidig bebyrdende», må begge parter ha forpliktelser, og disse forpliktelsene må være avhengige av hverandre. Dette skiller seg fra ensidige tilskudd som ikke omfattes av anskaffelsesreglene, jf. premiss 4 i fortalen til anskaffelsesdirektivet (lenke?). Tilskudd er en mer ensidig relasjon mellom forvalter og tilskuddsmottaker.

En gjensidig bebyrdende kontrakt kan for eksempel være at et direktorat kjøper en konsulenttjeneste for å gjennomføre en evaluering av et tiltak, og det er avtalt en betaling som konsulenten mottar når rapporten er levert. Direktoratet er forpliktet til å betale for konsulentselskapets tjeneste, og betalingen er direkte knyttet til at konsulentselskapet leverer tjenesten i samsvar med bestillingen fra direktoratet.  Hvis direktoratet heller gir et tilskudd til et forskningssenter, for å støtte forskning og utvikling av kunnskap på dette området, men ikke krever en konkret gjenytelse, taler dette for at tiltaket er et tilskudd.

Selv om tiltaket ikke blir beskrevet som en anskaffelse og dokumentet ikke heter “kontrakt”, kan det være omfattet av reglene om offentlige anskaffelser. Det er innholdet i dokumentet og realiteten i tiltaket som er avgjørende for om det foreligger en “gjensidig bebyrdende kontrakt”.

Økonomisk fordel

Ytelsen må innebære en økonomisk fordel for oppdragsgiver for at det skal være en gjensidig bebyrdende kontrakt. Den økonomiske fordelen kan innebære fremtidig eierskap eller bruksrettigheter. Den må ikke innebære at oppdragsgiver mottar en gjenstand. Dette følger av sak C-451/08 Helmut Muller GmbH .

EU-domstolen har presisert at å kun bidra til å nå et offentlig formål, ikke innebærer at oppdragsgiver har fått en økonomisk fordel gjennom avtalen, jf. premiss 57 i sak C-451/08 Helmut Muller GmbH.

Momenter i vurderingen av om et tiltak er tilskudd eller anskaffelse

Anskaffelser og tilskudd har ulike kjennetegn og følger to ulike regelverk. I noen situasjoner kan det likevel være gråsoner og vanskelig å avgjøre om tiltaket er en anskaffelse (gjensidig bebyrdende kontrakt) som skal følge anskaffelsesregelverket eller et tilskudd. En avtale kan også inneholde ulike deler, med ulike type aktiviteter, hvor noe er tilskudd og noe omfatter anskaffelser. Hvis en offentlig virksomhet har flere utbetalinger til en ekstern mottaker, må derfor hver utbetaling vurderes separat.

I EU-kommisjonens veiledning om tjenester av allmennøkonomisk interesse (s 101) og punkt 2.2.2 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder til anskaffelsesregelverket, er det angitt momenter som er relevante å vurdere.

Følgende momenter kan tale for at det foreligger en gjensidig bebyrdende kontrakt:

• Formålet med kontrakten er å dekke de behovene den offentlige oppdragsgiveren har definert innenfor sitt kompetanseområde.

Dette kan for eksempel være varer eller tjenester som offentlige virksomheter skal bruke i egen virksomhet, men også varer og tjenester som eksterne brukere har behov for. Et eksempel på tjenester til eksterne brukere er hvis NAV inngår rammeavtale om hjelpemidler, eller helseforetak inngår avtaler om pasienttransport.

• Tjenestens karakter og måten den skal utføres på, er spesifisert i detalj av den offentlige oppdragsgiveren.

Hvis den offentlige virksomheten har stilt detaljerte krav til kvalitet, mengde og leveringstider, er dette et moment som taler for at det er en anskaffelse.

• Det er kontraktsfestet et vederlag for tjenesten, det er tydelig sammenheng og symmetri mellom betalingen og tjenesten som skal leveres.

Vederlaget kan både bestå i penger og andre ytelser. For at det skal være en gjensidig bebyrdende kontrakt må vederlaget være direkte knyttet til (er avhengig av) ytelsen leverandøren skal levere. Det kan være en gjensidig bebyrdende kontrakt selv om det er misforhold mellom vederlaget og ytelsen (sett inn kilde), for eksempel at prisen som betales er lavere enn markedspris. I slike tilfeller må den offentlige virksomheten vurdere om reglene om offentlig støtte kommer til anvendelse (lenke).

• Den offentlige oppdragsgiveren tar initiativet til å finne en leverandør som kan yte tjenesten

Initiativ til å finne en leverandør kan for eksempel være at oppdragsgiver kunngjør en konkurranse på Doffin, eller sender en henvendelse til leverandører og ber om tilbud på en tjeneste.

• Kontrakten inneholder sanksjoner ved kontraktsbrudd , for eksempel erstatning.

Hvis misligholdsbeføyelsene er knyttet direkte til leverandørens ytelse, for eksempel erstatning eller prisavslag ved mangler i leveransen, taler dette for at det en gjensidig bebyrdende kontrakt og dermed en anskaffelse.

Relevante saker fra KOFA

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) behandler klager som gjelder brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. KOFA uttaler seg om den offentlige oppdragsgiveren har brutt regelverket og kan ilegge gebyr. Sakene som behandles av KOFA er nyttige eksempler på hvordan regelverket for offentlige anskaffelser tolkes.

CatoSenteret

Saken gjelder en avtale Helse- og omsorgsdepartementet inngikk om driftstilskudd til CatoSenteret.

CatoSenteret fikk tildelt midler direkte basert på Stortingets budsjettvedtak. I brevet om bevilgningen stilte departementet krav om at midlene skulle brukes på rehabiliteringstjenester, hvilke brukere som skulle prioriteres, hvor mange plasser som skulle stilles til disposisjon, pris pr. døgn og krav til rapportering. Klager mente tilskuddet var kjøp av tjenester som var omfattet av reglene om offentlige anskaffelser.

Klagenemnda viste til at ensidige tilskudd ikke er omfattet av reglene om offentlige anskaffelser, men konkluderte med at dette var en gjensidig bebyrdende kontrakt (kjøp av tjenester) som var omfattet av loven og forskriften om offentlige anskaffelser. 

I sin vurdering vektla klagenemnda at det ikke var avgjørende hva transaksjonen kalles og at det sentrale var at CatoSenteret forpliktet seg til å levere en tjeneste som motytelse for støtten de mottok. Videre at: «Det fremgår av dokumentene i saken at statens tilskudd står i direkte forhold til omfanget av de forpliktelser, det vil si antall behandlingsplasser og kurdøgn stilt til rådighet, som påhviler CatoSenteret. Klagenemnda viser til at CatoSenteret som følge av prosjektavtalen skal stille til rådighet 30 plasser i inntil 10 400 kurdøgn med en kurpris på 1 880 kroner pr døgn. Det fremgår også at senteret må dokumentere, i form av årlige rapporter, hvordan midlene er brukt. Videre er det bestemt av innklagede hvilke målgrupper CatoSenteret forplikter seg til å gi tilbud til. Innklagede har derfor en viss kontroll over den gjenytelsen CatoSenteret gir.»

Se omtale av saken på KOFAS nettsted:  2005/180 CatoSenteret

Flybåten

Saken gjelder tilskudd til etablering av en båtrute mellom Tønsberg og Verdens Ende.  Vestfold og Telemark fylkeskommune tildelte Bolærnbåtene AS, etter en offentlig kunngjøring, tilskudd til transport i skjærgården. I klagen til KOFA ble det anført at de skulle gjennomført en konkurranse etter reglene om offentlige anskaffelser og at det forelå en gjensidig bebyrdende kontrakt. Saken ble avvist for behandling i klagenemnda, fordi sekretariatet mente klagen åpenbart ikke kunne føre frem, men begrunnelsen fra nemdsleder er uansett relevant for spørsmålet om hva som er omfattet av anskaffelsesregelverket.

Nemdsleder viste i sin begrunnelse til at utlysningen viste at tilskuddet ikke skulle gis som en «gjensidig bebyrdende avtale», at vilkårene var knyttet til et overordnet formål om å etablere en ny transportrute, og at det ikke var stilt spesifikke krav til hvordan ruten skulle utformes. Det var opp til mottaker av tilskuddet å vurdere «rute, anløpssted og kapasitet», og det var ingen direkte misligholdsbeføyelser. Nemdsleder viste til at fylkeskommunen ikke fikk noen direkte økonomisk fordel av tilskuddet de ga, og konkluderte med at tildelingen av tilskuddet ikke var en kontrakt som var omfattet av reglene om offentlige anskaffelser.

Se omtale av saken på KOFAS nettsted: 2020/238 Flybåten

Andre KOFA-saker

Statnett

Saken gjelder spørsmål om en sponsoravtale, mot at mottaker forplikter seg til noen motytelser, var en gjensidig bebyrdende kontrakt.
Se omtale av saken på KOFAS nettsted: 2011/Statnett

Verdal kommune

Saken gjelder spørsmål om avtale om driftstilskudd til idrettslag, hvor idrettslaget har ansvar for drift, løpende vedlikehold, utleie av idrettsanlegg mv, var en gjensidig bebyrdende kontrakt.
Se omtale av saken på KOFAS nettsted: 2008/221 Verdal kommune

Nannestad kommune

Saken gjelder spørsmål om støtte til utbygging og drift av private barnehager var en gjensidig bebyrdende kontrakt.
Se omtale av saken på KOFAS nettsted: 2003/228 Nannestad kommune (Barnebygg)

Relevante unntak fra anskaffelsesregelverket

I saker som gjelder forholdet mellom tilskudd og anskaffelser, er unntaket for forsknings- og utviklingskontrakter og spørsmål om anskaffelser kan gjøres i egenregi særlig relevant. Kapittel 2 i forskriften regulerer unntak fra LOA og FOA. Reglene om egenregi reguleres i kapittel 3 i forskriften.

Samarbeid og egenregi

Anskaffelsesreglene forplikter ikke det offentlige til å konkurranseutsette eller benytte underleverandører til yting av tjenester som de ønsker å yte selv. Det offentlige står fritt til å organisere utførelsen av offentlige oppgaver på en effektiv og hensiktsmessig måte. (Note: Jf. anskaffelsesdirektivets fortale, premiss 5.)

Anskaffelsesreglene er ikke til hinder for at det offentlige dekker sitt behov for varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider ved bruk av egne ressurser, i såkalt egenregi (for eksempel at en etat kjøper en tjeneste fra en annen etat i samme kommune); det inngås da ingen gjensidig bebyrdende avtale mellom to ulike rettssubjekt, og anskaffelsesregelverket får ikke anvendelse. (Note: KOFA 2021/1924, avsnitt19.) (Note: I sak C-480/06 Stadtreinigung Hamburg, uttalte EU-domstolen at «fællesskabsretten ikke indeholder en forpligtelse for offentlige myndigheder til, med henblik på i fællesskab at sikre deres public service-opgaver, at anvende en særlig retlig form».)

Anskaffelsesregelverket gjelder i utgangspunktet hvis en offentlig oppdragsgiver inngår en avtale med en annen offentlig enhet. Note 5: C-107/98 (Teckal), premiss 51. Gjennom rettspraksis er unntaket for egenregi utviklet til å omfatte såkalt utvidet egenregi, hvor avtaler inngås mellom to juridiske rettssubjekter, og offentlig- offentlig samarbeid.

Denne veiledningen vil kort gjennomgå de viktigste reglene om egenregi og offentlig samarbeid. En mer fullstendig og grundig gjennomgang av reglene og rettspraksis finnes i Nærings- og fiskeridepartementets (NFD) veileder til reglene om offentlig anskaffelser og Anskaffelsesutvalgets første delutredning, NOU 2023:26, kapitel 24.8.

Egenregi i staten

Ifølge punkt 4.2 i NFDs veileder, er staten Norge å anse som én juridisk person og selvstendige juridiske personer har selvstendig råderett over egen formuesmasse. Departementer, underliggende etater, direktorater og forvaltningsbedrifter er en del av statens juridiske person mens statlig eide aksjeselskaper er eksempel på virksomhet som ikke er en del av staten som juridisk person.

Anskaffelser innen statens juridiske person kan følgelig foretas i egenregi, og ulike statlige enheter kan utføre oppgaver for hverandre uten at anskaffelsesreglene får anvendelse.  Et eksempel kan være at et direktorat gjennomfører en utredning på oppdrag fra et departement.

Utvidet egenregi

Utvidet egenregi er aktuelt når avtaler inngås mellom to ulike rettssubjekter. Av FOA § 3-1(1) følger at anskaffelsesreglene ikke gjelder ved utvidet egenregi når tre kumulative vilkår er oppfylt:

• oppdragsgiver må kunne utføre en kontroll over leverandøren som svarer til den kontroll oppdragsgiver har over egen virksomhet,
  
• leverandøren må utføre mer enn 80% av sin virksomhet for oppdragsgiveren, eller virksomheter oppdragsgiveren kontrollerer,

• det kan ikke være direkte private eierandeler i rettssubjektet oppdragsgiveren inngår avtale med.

Vilkårene for egenregi skal tolkes restriktivt. (Note: C-26/03 (Stadt Halle), premiss 46.) Videre må vilkårene være oppfylt i hele avtaleperioden.

Av FOA § 3-1(3) følger videre at unntaket for utvidet egenregi også gjelder når det kontrollerte rettssubjekt inngår kontrakt med det kontrollerende rettssubjekt eller annet rettssubjekt kontrollert av det kontrollerende rettssubjekt. Dette kan for eksempel være avtaler som inngås mellom søsterselskaper. Les mer om konsernforhold, omvendt egenregi og tildeling til søsterselskaper i kapitel 4.3.4 i NFDs veileder.

Kontrollvilkåret

Av § 3-1(2) følger at leverandøren må være underlagt slik kontroll at det er mulig for oppdragsgiveren å ha «bestemmende innflytelse over både strategiske mål og viktige beslutninger i det kontrollerte rettssubjektet.» Det må gjøres en konkret vurdering av hvilken kontroll oppdragsgiver har. Eierskap er et moment i vurderingen, men er ikke ansett tilstrekkelig. (Note: C-340/04 (Carbotermo), premiss 37.)
Andre forhold som må vurderes er for eksempel mulighet for å utøve kontroll gjennom deltakelse i styret, tilsyn med økonomiske disposisjoner og daglig ledelse.(Note: Jf.  punkt 4.3.1 i NFDs veileder til reglene om offentlige anskaffelser.)

Aktivitetsvilkåret

Minst 80% av aktiviteten i den kontrollerte juridiske personen skal være oppdrag gitt av oppdragsgiver eller en enhet oppdragsgiver kontrollerer. Hensikten er å unngå risiko for at en virksomhet kontrollert av en eller flere offentlige oppdragsgivere gjennom egenregi-unntaket får en konkurransefordel i forhold til private leverandører. (Note: Anskaffelsesdirektivets fortale, premiss 31, tredje avsnitt.)

Ifølge sak C-340/04 Carbotermo (Note: Premiss 65-67) kan aktivitetskriteriet være oppfylt selv om det er andre enn den kontrollerende offentlige oppdragsgiver som nyter godt av og mottar en tjeneste som den juridiske personen utfører, for eksempel en bruker av en kommunal tjeneste. (Note: C-340/04 (Carbotermo), premiss 65 - 67.)

Ikke direkte privat eierinteresse i leverandøren

Fravær av direkte private eierandeler i leverandøren er et vilkår begrunnet i at private forfølger andre formål enn det offentlige. Det kan også virke konkurransevridende dersom det åpnes for egenregi når private aktører er inne på eiersiden. (Note: Anskaffelsesdirektivets fortale, premiss 32.) Det går frem av punkt 4.3.3 departementets veileder at både kommersielle og ideelle private eierandeler omfattes av vilkåret.

Felles kontroll

Oppdragsgivere kan oppfylle kravet om kontroll sammen med andre oppdragsgivere, jf. FOA § 3-2. Veiledning om denne bestemmelsen finnes i punkt 4.3.5 i Nærings og fiskeridepartementets veileder.

Offentlig-offentlig samarbeidsavtale

Av FOA § 3-3 følger at anskaffelsesregelverket ikke får anvendelse når to eller flere offentlige oppdragsgivere inngår kontrakter med sikte på å opprette eller gjennomføre et samarbeid mellom de deltakende offentlige oppdragsgiverne, uten at kontrollkriteriet er oppfylt, når tre kumulative vilkår er oppfylt:

–  Formålet må være å sikre at offentlige oppgaver blir utført med sikte på å nå mål de har felles, jf. bokstav a,

–  Utføringen av samarbeidet er utelukkende underlagt hensynet til allmennhetens interesse, jf. bokstav b,

– Mindre enn 20% av virksomheten som samarbeidet omfatter blir utført på det åpne markedet, dvs. for andre enn de deltakende oppdragsgiverne, jf. bokstav c.

Samarbeidet må gjelde offentlige oppgaver og kan omfatte oppgaver som de deltakende oppdragsgivere er tildelt eller har påtatt seg. (Note: Anskaffelsesdirektivets fortale, premiss 33.) Samarbeidets formål kan ikke være å drive forretningsvirksomhet.

Samarbeidet innebærer ikke noe krav om at alle deltakende parter må påta seg å utføre den kontraktsmessige hovedforpliktelsen, men de deltakende offentlige oppdragsgivere må være forpliktet til å bidra til felles gjennomføring av den aktuelle offentlige ytelsen. Bidragene kan altså være utfyllende/komplementære. (Note: Anskaffelsesdirektivets fortale, premiss 33.)

Eksempler: har ikke lagt inn disse.

Forsknings- og utviklingskontrakter

Det fremgår av § 2-5 i FOA at det er et unntak for kontrakter om forsknings- og utviklingskontrakter.

Loven og forskriften gjelder likevel for:

«kontrakter som er omfattet av CPV-kodene 73000000 (forsknings- og utviklingsvirksomhet og tilhørende konsulenttjenester), 73100000 (forskning og eksperimentell utvikling), 73110000 (forskning), 73111000 (forskningslaboratorietjenester), 73112000 (havforskning), 73120000 (eksperimentell utvikling), 73300000 (planleggingsarbeid og utførelse av forskning og utvikling), 73420000 (tidlig gjennomførlighetsundersøkelse og teknologisk demonstrasjon) eller 73430000 (test og evaluering), når

a. utbyttet fullt ut tilfaller oppdragsgiveren til bruk i sin virksomhet, og

b. oppdragsgiveren fullt ut betaler for tjenesten.»

Bakgrunnen for unntaket er at forsknings- og utviklingsarbeid ofte krever en type samarbeid som skiller seg fra et ordinært forhold mellom leverandør og oppdragsgiver, og det har mer til felles med et partnerskap. (Note: Se omtale i NOU 2023:26, kapitel 24.10) Premiss 35 i anskaffelsesdirektivet viser også til at direktivet ikke kun gjelder når det ikke er «samfinansiering» av forsknings- og utviklingsprogrammer, og når resultatet går til oppdragsgiver.

Unntaket fra regelverket gjelder for forsknings- og utviklingskontrakter. I saker KOFA har behandlet, har klagenemnda presisert at dette innebærer at det må fremskaffes ny kunnskap eller utvikle nye løsninger, og at systematisering av data ikke er tilstrekkelig for å tilfredsstille kravene til nyskaping. (Note: Se blant annet sak 2020/172 avsnitt 25.)

Selv om tjenesten anses som en forsknings- og utviklingstjeneste, gjelder regelverket hvis utbytte fullt ut tilfaller oppdragsgiver til bruk i sin virksomhet og oppdragsgiveren fullt ut betaler for tjenesten, jf. FOA § 2-5.

Kunngjøring

Oppdragsgiver som mener å ha hjemmel til å inngå kontrakt uten å kunngjøre, kan iht. FOA § 21-5 publisere en intensjonskunngjøring. Ifølge departementet er det «relevant å intensjonskunngjøre dersom oppdragsgiver mener at anskaffelsen ligger utenfor virkeområdet til anskaffelsesregelverket, for eksempel fordi kontrakten gjelder samarbeid i offentlig sektor etter kap. 3 i anskaffelsesforskriften». Se punkt 32. 6.7 i Nærings- og fiskeridepartementets veileder.