Utrede om tilskudd er riktig tiltak
Beslutninger om bruk av tilskudd og hvordan tilskuddsordningen i så fall bør utformes, krever et godt beslutningsgrunnlag. Det skal utredes i tråd med utredningsinstruksen. Utredningsinstruksen stiller krav til både innhold i utredningen og høring.
Formålet med instruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak gjennom å
- identifisere alternative tiltak
- utrede og vurdere virkningene av aktuelle tiltak
- involvere dem som er berørt av tiltaket, tidlig i utredningsprosessen
- samordne berørte myndigheter
Før det fremmes forslag om en ny tilskuddsordning for Stortinget, må departementet sørge for at ordningen er tilstrekkelig utredet.
Underliggende virksomheter har selv et ansvar for at utredninger gjøres i samsvar med utredningsinstruksen, også når disse gjøres på vegne av departementet. Departementet har et overordnet kvalitetsansvar for utredninger innenfor egen sektor, og må derfor sørge for å ha gode rutiner for å etterprøve kvaliteten.
Kravene til utredning gjelder både når man ønsker å opprette nye tilskuddsordninger og ved vesentlige endringer i eksisterende ordninger.
Utredningsinstruksen gjelder selv om en tilskuddsordning er besluttet å foreslå til Stortinget på politisk nivå, Dersom et vedtatt tiltak ikke er tilstrekkelig utredet, må departementet sørge for at de grunnleggende spørsmål i utredningsinstruksen blir besvart.
II utredningen skal det vurderes om tilskudd er riktig tiltak, vurdert opp mot andre alternative tiltak. I tillegg vil det være aktuelt å vurdere utforming av hovedelementene i en eventuell tilskuddsordning for å kunne vurdere virkninger, varighet, hvem som blir berørt, ressursbehov osv. Gode beslutningsgrunnlag er viktig for å sikre at det tiltaket som gir mest effektiv ressursbruk blir valgt., og at tiltaket er gjennomførbart i praksis.
Veilederen i samfunnsøkonomisk analyse er relevant som et oppslagsverk også for mindre omfattende utredninger (herunder forenklede analyser og minimumsanalyser).
De seks spørsmålene
En utredning skal besvare «de seks spørsmålene» i utredningsinstruksen. De seks spørsmålene utgjør minimumskravene til en utredning. Her følger noen relevante problemstillinger på tilskuddsområdet knyttet til de seks spørsmålene:
1. Hva er problemet og hva vil vi oppnå?
Før en tilskuddsordning etableres, skal det vurderes hva problemet er og hva vi vil oppnå. Det vil igjen få følger for vurderingen av om en tilskuddsordning er et aktuelt tiltak.
Så langt det er mulig, bør det formuleres mål for hva en vil oppnå både for samfunnet som helhet og for målgruppen(e) som man ønsker å endre situasjonen for. Det vil si mål som uttrykker:
- Hva er ønsket tilstand for samfunnet?
- Hva er ønsket tilstand for målgruppen(e)?
Klare og etterprøvbare mål er viktige både for å utlede relevante tiltak og å evaluere tiltaket i etterkant
Hvis tilskuddsordning blir vurdert som det beste tiltaket, må utformingen av tilskuddsordningen gjenspeile problemforståelsen og hva en ønsker å oppnå fra utredningen. Dette vil være særlig viktig å tenke på ved utforming av hovedelementene mål og målgruppe, men også i de andre hovedelementene: kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier, oppfølging og kontroll, - og evaluering.
Se Utforme hovedelementene i en tilskuddsordning (lenke)
I noen situasjoner er mål allerede politisk fastsatt, og det kan være politiske bestemt at det skal I noen situasjoner er mål allerede politisk fastsatt, og det kan være politiske bestemt at det skal opprettes en tilskuddsordning. Som en hovedregel skal slike politiske føringer allikevel håndteres som ett av flere tiltak som utredes. Se mer om dette i veileder i samfunnsøkonomiske analyser kap. 3.1.4.
2. Hvilke tiltak er relevante?
Utredningen skal vurdere hvilke tiltak eller virkemiddel som er best egnet for å løse problemet eller oppnå det aktuelle målet. Er det tilskudd eller andre virkemidler?
I noen tilfeller kan det for eksempel være bedre å gjøre en anskaffelse enn å bruke tilskudd som virkemiddel. Les mer om dette: Tilskudd eller anskaffelse? (lenke)
Det kan også være aktuelt å kombinere ulike virkemidler for å oppnå ønsket endring, for eksempel juridiske, organisatoriske eller pedagogiske virkemidler For eksempel kan tilskudd (økonomisk virkemiddel) fungere som insentiv for å få til en raskere innfasing av nye bestemmelser og lovkrav (juridisk virkemiddel), slik at de sammen bidrar til ønsket samfunnseffekt.
I 2018 ble lov om kommunale helse- og omsorgstjenester endret, med krav om at den enkelte kommune fra 1. januar 2020 måtte ha knyttet til seg psykologkompetanse. For å legge til rette for rask innfasing av det nye lovkravet ble det opprettet en tilskuddsordning hvor hver kommune kunne søke lønnstilskudd i inntil 3 år for å rekruttere psykologer.
Hvis en tilskuddsordning vurderes som et relevant tiltak for å nå de ønskede målene, må det også vurderes hvordan ordningen kan utformes og organiseres. Se Utforme hovedelementene i en tilskuddsordning og Organisere tilskuddsforvaltningen (lenker).
I vurderingen av om tilskudd er relevant, må det også vurderes om tilskudd i det aktuelle tilfelle kan være omfattet av reglene om offentlig støtte som følger av EØS-avtalen, jf. bestemmelsene 6.1. Les mer om dette: Kan tilskuddet være offentlig støtte? (lenke)
Det bør også vurderes om regelverket for en mulig tilskuddsordning bør forskriftsfestes. Les mer om dette: Når er regelverket for ordningen en forskrift? (lenke)
I noen tilfeller kan det være aktuelt å vurdere enkeltstående tilskudd: øremerket tilskudd til navngitt mottaker i statsbudsjettet. Enkeltstående tilskudd er en unntaksbestemmelse og skal brukes unntaksvis og med varsomhet. DFØ anbefaler at dette gjøres hvis det åpenbart kun er én aktuell mottaker og dermed ikke er hensiktsmessig å lyse ut midlene. Hvis enkeltstående tilskudd anbefales, bør utredningen anbefale hvordan det enkeltstående tilskuddet skal begrunnes og omtales i budsjettproposisjonen, og hvordan det skal forvaltes.
Les mer veiledning om enkeltstående tilskudd: Enkeltstående tilskudd – et unntak i tilskuddsforvaltningen | DFØ (dfo.no)
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
En tilskuddsordning kan reise ulike prinsipielle spørsmål som bør drøftes i utredningen. Slike spørsmål kan for eksempel gjelde personvern og integritet, rettssikkerhet, samvittighets- og livssynsspørsmål, likestillings- og diskrimineringsspørsmål eller tiltak som særskilt berører urfolk eller minoriteter.
Beskrivelser og vurderinger av viktige samfunnsverdier og prinsipielle hensyn må baseres på fellesverdier i samfunnet, fortrinnsvis nedfelt i dokumenter med tilslutning fra Stortinget.
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
Utredningen skal omfatte virkninger for:
- Enkeltpersoner
- Næringsvirksomhet: privat og offentlig
- Forvaltning: på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå
- Andre berørte
En tilskuddsordning vil gi fordeler for noen grupper framfor andre ved at målgruppen og aktuelle søkere blir avgrenset. Vurder virkningene for ulike aktuelle grupper som blir berørt av tilskuddsordningen og varigheten av virkningene.
Positive virkninger (nyttevirkninger) er slike som de berørte opplever som en fordel. Eksempler på dette kan være bedre tilbud for barnefamilier, sparte liv, færre arbeidsskader, redusert forurensning, tidsbesparelser, bedre tilgjengelig informasjon for brukere, redusert kriminalitet eller enklere rapportering for næringslivet.
Negative virkninger (kostnadsvirkninger) er slike som de berørte opplever som en ulempe. Eksempler på dette kan væreredusert barnehagetilbud, økt risiko for ulykker, tap av naturområder eller økt tidsbruk ved innrapportering til offentlige myndigheter.
Administrative kostnader i forvaltning av en tilskuddsordning kan også vurderes som en negativ virkning.
5. Hvilke tiltak anbefales og hvorfor?
Utredningen skal anbefale og begrunne hvorfor tilskudd eventuelt anbefales som virkemiddel, i forhold til andre typer virkemidler eller tiltak som er vurdert.
Hvis en tilskuddsordning anbefales bør det pekes på alternative innretninger og organisering av forvaltning av tilskuddsordningen, og begrunnelsen for hvorfor et alternativ anbefales framfor andre.
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?
Her er det aktuelt å se på behovet for ressurser og kompetanse i forvaltningen av tilskuddsordningen. Kvantitative tildelingskriterier kan kreve mindre ressurser i forvaltningen enn kvalitative kriterier som krever skjønnsvurdering og kanskje mer kompetanse om fagområdet.
Det kan også være kritiske forutsetninger som er avgjørende for å nå de ønskede målene, for eksempel nødvendige tillatelser fra en offentlig tredjepart. Det er viktig at slike forutsetninger identifiseres så tidlig som mulig.
Krav til høring og involvering
Utredningsinstruksen stiller også krav til høring og involvering.
Departementsforeleggelse
For tilskuddsordninger vil det som oftest være aktuelt med departementsforeleggelse før høring. Ansvarlig departement skal legge frem alle forslag med vesentlige virkninger for berørte departement. Forslag til lov og forskrift skal alltid legges fram for berørte departement.
Departementsforeleggelse skal skje før saken sendes på høring. Frist for uttalelse/svar er minst tre uker hvis ikke annet er avtalt mellom departementene. For mer veiledning om prosesskravene, se veileder i utredningsinstruksen kap. 3 Tidlig involvering, foreleggelse og høring.
Høring
Høringsfristen skal normalt være tre måneder og ikke mindre enn seks uker. Å involvere berørte parter og få synspunkter fra berørte myndigheter er viktig for å sikre god kvalitet på utredningen og ivareta demokratiske rettigheter når offentlig politikk utformes. På tilskuddsområdet vil det typisk være forslag til regelverk eller forskrift for en tilskuddsordning som høres, sammen med et høringsnotat med relevante vurderinger fra utredningen. I tråd med god praksis skal hele beslutningsgrunnlaget (utredningen) legges ut på høring.
Som hovedregel vil regelverket fastsettes som forskrift, da vil også forvaltningsloven regler om høring gjelde, disse følger av § 37 andre til fjerde ledd.
Høring eller departementsforeleggelse av regelverk for tilskuddsordninger skal også bidra til at eventuell overlapping med eksisterende ordninger bli identifisert og vurdert før beslutninger tas. Har andre departementer tilskuddsordninger på samme eller tilgrensende områder, er det viktig å tydeliggjøre formål og innretning av egen ordning. Høringen vil også kunne bidra til å belyse eventuelle samordningsbehov og målkonflikter med andre tilskuddsordninger.
For noen tilskuddsordninger der involvering er særlig viktig som grunnlag for en god innretning, kan det være aktuelt å gjennomføre høring eller involvere før ordningen blir presentert for Stortinget.