Organisere tilskuddsforvaltningen
Departementet har ansvar for å organisere tilskuddsforvaltningen slik at den er effektiv og hensiktsmessig. Valg av tilskuddsforvalter og innretning av klagebehandlingen er sentrale tema i organiseringen.
6.2.4 Etablering av en forvaltningsorganisasjon
Departementet skal påse at forvaltning av tilskuddsordninger er organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte.
Organisering av forvaltningen bør vurderes allerede i utredningen og ses i sammenheng med utforming av tilskuddsordningen.
Eksempelvis vil tildelingskriterier som krever mye skjønn, kunne kreve mer kompetanse i form av lokalkunnskap eller spesifikk fagkompetanse hos forvalteren.
Hvis det er aktuelt å delegere til flere forvaltere (for eksempel statsforvaltere eller fylkeskommuner), er det viktig å tenke igjennom om regelverket bør være tydelig slik at forskjellsbehandling unngås eller slik at det legger til rette for lokale tilpasninger hvis det er viktig for god måloppnåelse for tilskuddsordningen.
DFØs kartlegginger tyder på at det finnes omkring 90 statlige tilskuddsforvaltere i form av departementer og underliggende virksomheter. For noen statlige virksomheter er tilskuddsforvaltning en stor del av oppgavene til virksomheten.
Ifølge en områdegjennomgang av tilskudd til kommunesektoren i 2017 var tilskuddsforvaltning for 18 tilskuddsordninger delegert til kommunene, slik at kommunene var tilskuddsforvaltere.
Noen statlige tilskuddsordninger forvaltes av selskaper eid av staten, organisert som statsforetak og særlovselskaper (som Enova SF, Gasnova SF og Innovasjon Norge).
Hvem skal være tilskuddsforvalter?
Det vanlige er at tilskuddsforvaltningen delegeres fra departementet til en underliggende virksomhet. I enkelte tilfeller kan forvaltningen legges til en virksomhet under et annet departement eller til Statsforvalteren som ivaretar forvaltningsoppgaver for flere departementer.
Departementet kan også overlate forvaltningsansvaret til aktører utenfor staten: kommunale og fylkeskommunale tilskuddsforvaltere, tilskuddsforvaltere eid av staten eller private aktører, som stiftelser eller andre.
Underliggende virksomhet som tilskuddsforvalter
6.2.4.1 Tilskuddsforvaltere innenfor statsforvaltningen
Departementet kan være tilskuddsforvalter eller det kan delegere forvaltningen til en underliggende virksomhet. Tildeling av myndighet skal skje i instruks eller tildelingsbrev. Departementet skal ved delegering vise til tilskuddsregelverket.
Departementet skal føre kontroll med at virksomheten forvalter tilskudd på en forsvarlig måte, jf. pkt. 1.6 og pkt. 6.3.8.
Ved tildeling av myndighet til tilskuddsforvaltning til virksomheter under et annet departement, skal det departementet som tildeler myndigheten, avklare ansvarsfordelingen mellom de to departementene.
Når departementet har delegert tilskuddsforvaltningen til en underliggende virksomhet, vil oppfølgingen inngå i etatsstyringen av virksomheten.
Bestemmelsene om økonomistyring i staten regulerer både departementets styring av underliggende virksomheter (etatsstyring) i kapittel 1 Departementets styring av virksomheter og de underliggende virksomhetenes interne styring (virksomhetsstyring) i kapittel 2 Virksomhetens interne styring.
Underliggende virksomheter er underlagt kravene i økonomiregelverket til blant annet internkontroll, regnskap og rapportering. Deler av departementets oppfølging av delegert tilskuddsforvaltning vil derfor kunne skje som en kontroll av at virksomheten har slike systemer og rutiner på plass.
Se DFØs fagområdesider om etats- og virksomhetsstyring.
Delegering og oppfølging av tilskuddsforvaltningen i underliggende virksomhet vil dermed ofte være omtalt både i hovedinstruksen og tildelingsbrevet.
Hovedinstruksen beskriver det som ligger fast over flere år og klargjør fordelingen av ansvar og myndighet mellom departementet og den underliggende virksomheten. Aktuelle tema i hovedinstruksen er virksomhetens samfunnsoppdrag, ansvarsområder, delegert myndighet, rammene for styringsdialogen og prosess for utforming/endring av regelverk for tilskuddsordninger.
I tildelingsbrevet stiller departementet Stortingets bevilgning til disposisjon for virksomheten det enkelte år. Her vil det aktuelle årets budsjett, mål, føringer, rapporteringskrav og eventuelle behov for evaluering inngå.
Det vil typisk være dialog mellom departementet og den underliggende virksomheten som har fått delegert tilskuddsforvaltningen i forbindelse med forberedelsene til det årlige budsjettforslaget og i oppfølgingen av Stortingets budsjettvedtak.
Eksempler på konkrete oppfølgingstiltak knyttet til tilskuddsforvaltningen kan være at departementet:
- stiller krav om at rutiner og systemer er på plass
- setter tilskuddsforvaltningen på agendaen for etatsstyringsmøtene
- ber om status på tildelte og utbetalte midler, utestående beløp og klagesaker
- ber om evaluering av tilskuddsordninger
- stiller krav til innhold i årsrapporten om tilskuddsforvaltningen
Departementet som tilskuddsforvalter
Departementet kan selv være tilskuddsforvalter. Det er samtidig noen forhold en bør være bevisst på:
- Kongen i statsråd blir klageinstans hvis det ikke opprettes egen klagenemnd
- Nærhet til politisk nivå kan utfordre habilitet
Kommuner og fylkeskommuner som tilskuddsforvaltere
6.2.4.2 Kommunale og fylkeskommunale tilskuddsforvaltere
Et departement kan i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet overlate til kommuner eller fylkeskommuner å være tilskuddsforvalter for statlige tilskudd. Departementet skal utarbeide årlig oppdragsbrev der det vises til tilskuddsregelverket, jf. pkt. 6.2.3. Departementet skal føre kontroll med at forvaltningen utføres på en forsvarlig måte, jf. pkt. 6.3.8.
Kommunene og fylkeskommunene har nærhet til lokalsamfunnet, noe som kan være en fordel i tilskuddsforvaltningen og kan ligge bak ønsket om å delegere.
Utgangspunktet er at delegering av myndighet fra staten til kommuner må være hjemlet i lov. Noen lover inneholder en slik hjemmel, f.eks. kulturminneloven, forurensningsloven og vannressursloven.
Kommunene er ikke del av statsforvaltningen, og staten har ingen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor kommunene. Kommunene er omfattet av forvaltningsloven, statsstøtteregelverket, offentlighetsloven og arkivloven, men ikke økonomiregelverket.
Når et departement eller underliggende virksomhet overlater forvaltningen av en statlig tilskuddsordning til kommuner må en i oppdragsbrevet sette som vilkår at midlene skal forvaltes i tråd med regelverket for tilskuddsordningen og kravene i økonomiregelverket.
Det er viktig å ta hensyn til kommunenes selvstyre og ha dialog om eventuell delegering av tilskuddsforvaltning. Delegeringen skal skje i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet og reguleres i årlig oppdragsbrev.
Tilskuddsforvaltere eid av staten
6.2.4.3 Tilskuddsforvaltere eid av staten
Departementet kan overlate forvaltning av statlige tilskudd til
statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper og andre selvstendige rettssubjekter som staten eier fullt ut. Spørsmål om å overlate forvaltningsansvar skal forelegges Finansdepartementet på forhånd. Det skal utarbeides årlig oppdragsbrev og føres kontroll tilsvarende bestemmelsene i pkt. 6.2.4.2.
Når et departement eller underliggende virksomhet overlater forvaltningen av en statlig tilskuddsordning til tilskuddsforvaltere eid av staten, må en i oppdragsbrevet sette som vilkår at midlene skal forvaltes i tråd med lover, regelverket for tilskuddsordningen og kravene i økonomiregelverket.
Enkelte virksomheter har særlover som kan gi unntak fra dette.
Private tilskuddsforvaltere
6.2.4.4 Tilskudd forvaltet av stiftelser, private mv.
Når det ikke er aktuelle offentlige instanser å overlate forvaltningsansvar til (jf. punktene 6.2.4.1–6.2.4.3), kan forvaltningen overlates til en annen juridisk enhet når dette anses som forsvarlig.
Når tilskuddene fordeles på flere nivåer innenfor en organisasjon, må departementet ha vurdert om det sentrale leddet i organisasjonen skal stå som tilskuddsforvalter eller som tilskuddsmottaker.
Beslutning om å overlate forvaltningsansvar for nye tilskuddsordninger til stiftelser, private mv. må godkjennes av Finansdepartementet og omtales i bevilgningsforslaget fra departementet.
Ved valg av tilskuddsforvalter må regelverket for offentlige anskaffelser følges. Tilskuddsforvalterens oppgaver og myndighet skal reguleres i en avtale.
Departementet skal utarbeide et årlig oppdragsbrev der det vises til tilskuddsregelverket, jf. pkt. 6.2.3, og annet relevant regelverk. Departementet skal føre kontroll med at forvaltningen utføres på en forsvarlig måte, jf. pkt. 6.3.8
Utgangspunktet er at offentlig myndighet bør utøves av offentlige organer. I noen tilfeller kan imidlertid private ha fagkompetanse eller tilknytning til et område som det offentlige ikke har, og som det heller ikke er hensiktsmessig at det offentlige tilegner seg. Det kan da være et alternativ å delegere beslutningsmyndighet til private aktører som anses kompetente til å gjennomføre tilskuddsforvaltningen.
Hvis delegering av offentlig myndighet til private faller inn under anskaffelseslovens virkeområde, kan det være nødvendig å gjennomføre en anbudskonkurranse. Konkurransegrunnlaget må da utformes slik at forvaltningsorganet beholder sin adgang til å legge føringer for myndighetsutøvingen og trekke tilbake delegeringen.
Beslutning om å overlate forvaltningsansvar for nye tilskuddsordninger til private, skal godkjennes av Finansdepartementet og omtales i bevilgningsforslaget fra departementet.
Lover og regler som gjelder for den statlige tilskuddsforvaltningen gjelder i utgangspunktet ikke Lover og regler som gjelder for den statlige tilskuddsforvaltningen gjelder i utgangspunktet ikke for private, derfor må det inngås en avtale mellom delegerende myndighet og den private aktøren som beskrive tydelig hva som inngår i den delegerte myndigheten, og hvilke lover og regler den private aktøren skal følge. For noen aktører kan dette medføre at de må tilegne seg både kompetanse og ressurser, noe som kan være et argument for å ikke delegere.
Se mer om delegering av forvaltningsmyndighet til private i punkt 15.6.7 Delegering fra staten til private i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov — Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven).
Viderefordelere av tilskudd
Noen tilskudd gis til private med vilkår om at tilskuddsmottakeren skal fordele midlene videre til andre. En tilskuddsmottaker som viderefordeler hele eller deler av tilskuddet videre til andre mottakere, kan kalles en viderefordeler av tilskudd.
Et typisk tilfelle er et enkeltstående tilskudd til en frivillig organisasjon, der organisasjonen bruker tilskuddet til å finansiere en tilskuddsordning som organisasjonen fungerer som forvalter for. Denne praksisen er ikke regulert i bestemmelsene om økonomistyring i staten.
En uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling i 2004 ga uttrykk for at viderefordeling av tilskudd fra tilskuddsmottakere, ikke var å regne som offentlig myndighetsutøving i et tilfelle der et samarbeidsorgan fordelte midler videre til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner som var tilsluttet samarbeidsorganet.
Det vil være viktig å vurdere i hvert enkelt tilfelle om en tilskuddsmottaker skal få delegert forvaltningsmyndighet eller om det skal stilles vilkår i tilskuddsbrevet om viderefordeling av tilskuddsmidlene. I enkelte tilfeller kan det være uklart om departementet delegerer forvaltningen av en statlig tilskuddsordning eller om departementet har tildelt tilskuddet til en mottaker som igjen fordeler midlene videre. Det er ulike lover og regler som gjelder i disse tilfelle, og det er derfor viktig at dette er klart.
Departementet setter vilkår og føringer for viderefordeling
I de tilfellene hvor departementet gir tilskudd som skal viderefordeles av en organisasjon som har status som tilskuddsmottaker, vil departementets ansvar og oppgaver være knyttet til å sette vilkår og gi føringer for tilskuddet i tråd med Stortingets bevilgningsvedtak.
Departementet har ikke instruksjonsmyndighet over tilskuddsmottakere som det har overfor forvaltere. Vilkår og føringer for viderefordeling av tilskuddet vil kunne nedfelles i tilskuddsbrevet. Evaluering av om midlene når målgruppen og tilskuddsmottakerens opplegg for viderefordeling vil kunne inngå i departementets kontroll og dokumentasjon av måloppnåelse.
Tilskuddsmottakeren er ikke omfattet av statlige regelverk
Tilskuddsmottakeren er ikke en offentlig forvalter, og er i utgangspunktet ikke omfattet av bestemmelsene om tilskuddsforvaltning i økonomiregelverket eller forvaltningsloven. Dette kan utgjøre en risiko for ivaretakelse av rettighetene til de endelige mottakerne. Departementet må være oppmerksom på dette, og ta det med i vurderingen når tilskuddsforvaltningen organiseres.
Departementet kan stille vilkår om at tilskuddsmottakeren skal følge regler om tilskuddsforvaltning i bestemmelsene kap. 6 og forvaltningsloven. Det bør i så fall beskrives konkret hvilke regler som skal følges og tilskuddsmottakeren må ha akseptert disse vilkårene, og ha nødvendig kompetanse og ressurser til å oppfylle dem.
Departementets ansvar når tilskuddsforvaltningen er delegert
Departementene skal kontrollere at tilskuddsforvaltningen utføres forsvarlig når den er delegert til underliggende virksomhet eller til andre aktører. Det er en forutsetning at departementet har ressurser og kompetanse til denne oppgaven.
Departementet har fortsatt ansvaret for å utforme hovedelementene og fastsette regelverk for tilskuddsordningen, selv om tilskuddsforvaltningen er delegert.
Tenk igjennom ved valg av tilskuddsforvalter:
Kompetanse
Tilskuddsforvalteren må ha nødvendig faglig kompetanse og forvaltningskompetanse til å forvalte tilskuddsordningen.
- Har den aktuelle forvalteren riktig og tilstrekkelig faglig kompetanse?
- Har forvalteren kompetanse til å håndtere de forvaltningsoppgavene som inngår i tilskuddsforvaltningen?
- Er det behov for å rekruttere eller anskaffe kompetanse, eller sørge for kompetanseoverføring fra andre miljøer?
- Har forvalteren nødvendig internkontroll for å sikre korrekt saksbehandling?
Ressurser
Forvaltning av en tilskuddsordning vil kreve ressurser av virksomheten.
- Har forvalteren nok ressurser til å utføre oppgaven?
- Hvilke konsekvenser vil det ha for virksomheten dersom de får overført ansvar for en ny tilskuddsordning?
- Vil det være behov for å øke bevilgningen for å finansiere tilskuddsforvaltningen?
Habilitet
Hvis virksomheten har veldig god kjennskap til søkerne og det er nære bånd, er det spesielt viktig at habilitet vurderes. Ved å delegere til underliggende nivå, unngås nærhet til politisk nivå som kan utfordre habilitet.
- Vurder forholdet mellom nærhet og mulig inhabilitet.
Klagebehandling
For offentlige organer er klageinstansen det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket. Departementet er dermed klageinstans for en underliggende virksomhet dersom ikke annet er bestemt. For tilskudd som departementet fatter enkeltvedtak om, vil Kongen i statsråd være klageinstans. For noen ordninger kan det være aktuelt å etablere en klagenemnd.
- Hvordan skal klagebehandling organiseres?
Se mer om habilitet, klageadgang og klagebehandling i punkt 5.2.2 i Veiledningsnotat: Om forvaltningslovens og økonomiregelverkets krav til utformingen og forvaltningen av statlige tilskuddsordninger (lenke)